實施《監督法》尚需細化的三個問題

　　監督權是憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項重要職權。監督權的行使，需要有相應的法律使之規范化、程序化。多年來，各級人大常委會對監督權的行使進行了積極的探索和實踐，積累了有益的經驗，社會各界對此也作了多方面的理論研究，取得了一定的共識。隨著我國進入改革發展的關鍵時期，深刻變化的國際環境，艱巨繁重的改革發展任務，復雜多樣的社會矛盾和問題，都對發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家提出了新的要求。十屆全國人大常委會第二十三次會議高票通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱“監督法”）的實施，對于發展社會主義民主政治，完善人民代表大會制度，保證人大依法加強監督工作，促進依法行政、公正司法，維護廣大人民的根本利益，具有十分重大的意義。
　　胡錦濤總書記在就制定監督法召開黨外人士座談會聽取意見時強調，法律的生命力在于實施。監督法的實質是保證人大監督的規范化、程序化，要全面實施監督法，必須建立相應的運行機制。筆者粗淺研讀監督法條文，認為有三個方面的問題迫切需要在具體工作中進一步細化：
　　
　　第一個需要細化的問題：專項監督的議題如何確定？
　　
　　監督法基本廓清了監督誰、監督什么、怎樣監督的問題。監督工作的各個方面，監督法用七個章節分別作了規定。居于七個方面之首的是第二章內容，即“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”，這應該是各級人大常委會在實際工作中運用最多，也是最能取得監督效果的重要監督內容。專項工作涉及經濟和社會發展等各項工作的方方面面，如何確定議題，成為各級人大常委會必須認真面對的問題。監督法第九條對議題確定的途徑作了六個方面的原則規定，即：（一）本級人民代表大會常務委員會在執法檢查中發現的突出問題；（二）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題；（三）本級人民代表大會常務委員會組成人員提出的比較集中的問題；（四）本級人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在調查中發現的突出問題；（五） 人民來信來訪集中反映的問題；（六）社會普遍關注的其他問題。實際工作中，六個方面所涵蓋的問題可能很多，不同社會群體對不同工作的利益攸關度不一樣， “突出”、“集中”、“普遍”也都是較為模糊的概念，而如何確定專項工作監督的議題，依據人大常委會集體行使職權的原則，需由常委會決定。做好這項工作，不僅需要對工作全局有準確的把握，需要道德良知和社會正義感，需要為民請命的勇氣，更需要高超的政治智慧。按照中國的國情和既往的模式，往往是人大常委會主任（委員長）主導主任（委員長）會議，主任會議又主導常委會會議，這就難保議題的確定真正直指“突出”、“集中”和“普遍”問題。為此，要建立三個機制來保證議題確定上的程序化和規范化。
　　一是建立議題收集機制。主要針對監督法第九條所列六個方面的問題，建立相應的反饋機制，及時把這些問題準確全面完整地傳遞給同級人大常委會，確保相關信息不遲滯、不失真，為開展專項監督提供原始素材，奠定現實基礎。
　　二是建立議題篩選機制。這是確定專項監督議題的關鍵。六個方面的問題涉及社會生活的各個方面，收集到的問題肯定會形形色色，篩選就是要對收集到的問題按一定標準，進行必要的提純過濾，要符合兩個基本條件，才能列入工作監督的重點。首先要符合“突出”、“ 集中”和“普遍”的原則。其次要體現質、量并重，即開展專項監督的議題既要有一定的“質”的要求，對促進落實科學發展觀，推進經濟和社會發展，促進民主政治和精神文明建設，全面構建和諧社會具有一定的現實意義，又要有一定的“量”的體現，所監督的事項事關大多數群眾利益或是某一社會群體迫切需要解決的問題，這樣才使監督具有更高的社會價值，實現監督效益的最大化。
　　三是建立議題評價機制。建立專門的評估機構，對篩選的問題進行評價，檢視作為專項監督的議題是否體現事關全局、事關民生、事關未來的要求。這個評價機構，既要包括社會精英層的專門人才，也要含有體現民意的群眾代表，還可以吸收專門的民意調查機構參與其中。當然，人大代表也應是重要組成部分。通過對篩選議題的評價，使人大專項監督的議題更能把握全面、更具有針對性、更體現民意，也使人大監督更具實效。此外，還可對監督效果進行評價，以利總結經驗，不斷提高監督水平。
　　
　　第二個需要細化的問題：對計劃和預、決算的監督如何精準到位？
　　
　　人大常委會監督的第二個方面內容，即監督法第三章規定的“審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”。這項工作內容早就列入了人大監督的范疇并在實施，如每年一次的人代會上就有相關的專門議程，定期召開的常委會也有相關的議題安排。但這些監督到目前為止，都有程式化的傾向。譬如對財政預決算報告的審查，可以說，一次人代會開下來，代表們雖聽了相關工作報告，但對財政的錢怎么花的，花到什么地方去了，沒有幾個代表能說出個子丑寅卯來，因為報告的內容十分粗略。這樣事實上就不可能真正起到審查、監督作用。這些報告提交人代會或常委會批準，便純粹成了程序安排，鮮有不通過的例子。要實施監督法所要求的有效監督，就必須處理好以下三個方面的關系。
　　一是報總賬與查細賬的關系。財政部門代表政府向人代會或人大常委會提交的工作報告一般只報總賬，如收入與支出總量，收入與支出的大致構成。實際上的收與支的情況十分復雜，僅憑報告是無法看出其是否合理合法的。要實現有效監督，只有深究其具體的收支事項，而這項工作往往很難開展：一是需要相當精熟的財務知識；二是工作量相當浩繁；三是看到“真憑實據”有一定的難度。但惟其如此，只有做大量細致的工作，吃透情況，才能使監督有可靠的依據。
　　二是原則審查和績效審查的關系。對財政預決算的審查應有兩個方面，一是看收支是否平衡，二是看收支是否合理。目前主要是審查是否平衡，幾乎沒有人追究收支是否合理，特別是支出的合理性監督幾乎是空白，因而現行的監督完全是程序性的，納稅人的錢成了某些有權“公仆”的“私房錢”，想怎么花就怎么花。報載某縣農民以納稅人身份狀告財政局未經預算批準就添置了一輛小轎車是亂花納稅人的錢，財政局長居然說農民不交農業稅就不是納稅人，沒有資格告他。姑且不論農民算不算納稅人，這位局長的公仆意識淡薄到何等程度也可見一斑。這就使得全社會普遍存在明明是“面子工程”偏說是“實事工程”、明明是“政績工程”偏說是“民心工程”的現象，行政官員動用公共資源缺乏必要的監督，成本意識普遍缺失，導致遺留問題連綿不絕，這就更需要人大監督往實里做，努力遏制這種現象的蔓延。
　　三是人大財政經濟委員會審查和審計審查的關系。本級人大財政經濟委員會是實施監督的專門機構，是宏觀上的監督與審查，側重于事前的監督；隸屬于政府的審計機構則具有專業業務上的優勢，是微觀上的審查與監督，側重于事后監督；在審計機構屬于政府序列的體制下，兩者之間應當是相互配合，互為補充的關系，做到宏觀監督與微觀監督相結合，事前監督與事后監督相結合，共同把監督引向深入。
　　
　　第三個需要細化的問題：執法檢查如何有效保證法律實施？
　　
　　這個問題的內涵是：人大通過執法檢查，發現存在的問題之后，如何保證這些問題得到解決，真正做到令行禁止。提出這個問題針對性很強。英國的大衛?休謨有一個著名的“無賴原則”，即制定法律時要想到“人人都是無賴”。執法監督同樣要想到如何制止執法違法問題，何況在我國，有法不依、執法犯法的現象還十分普遍。譬如《行政許可法》明確規定除特定項目，行政許可不收費，但目前行政審批事項中真正不收費的很少，即使原來的行政機關不收費，也要派生出個協會來充當行政機關的“影子”實施收費。就以行政執法監督為例，筆者認為，各級人大常委會要側重在兩個方面加以細化：
　　一是要加強對執法責任制落實情況的監督。首先要明確執法主體和執法范圍。即將現行國家法律法規和地方性法規分門別類，按照執法機關的工作職責，逐級確定執法部門和單位、執法人員的資格和條件、執法工作的具體范圍。如編制《行政機關實施法律法規主管部門目錄》，建立執法人員持證上崗制度等，從而避免執法機關在執法工作中存在的責任不清、管轄不明、越權執法、有利就爭、無利就推的現象。其次要規范執法程序。程序是權利得以保障的前提。要督促落實執法公示制度，將執法的標準、條件、時限、收費、結果等內容公之于眾，完善執法文書，增強執法的透明度，以公開促公正，便于執法相對人依法維護自己的合法權益。同時，要建立內部制約機制，做好行政復議、申訴上訴、法律審核等，防止重大失誤，及時糾正錯誤。其三要明確執法責任，實施目標考核。要按照誰主管誰負責的原則，量化執法標準，層層落實責任，以保證法律到位，執法到崗，責任到人，使監督更為具體。
　　二是堅決落實錯案和執法過錯（“兩錯”）責任追究制度。這是實施執法責任制的核心環節，也是實施有效監督的法寶。為此，首先要正確界定“兩錯”，所謂錯案是指執法機關認定事實錯誤，或定性定罪不準，或適用法律不當，或違反法定程序，影響了案件公正處理，依法應當糾正的案件。執法過錯是指行政執法人員和司法人員在執法活動中，由于主觀或客觀原因導致裁判、處罰、處置有明顯違法或失當的行為。其次要善于發現認定、敢于真追實究違法執法責任，這是監督的全部意義所在。一要解決思想認識問題。執法機關的聲譽不能靠護短遮丑來維護，執法人員的積極性也不能靠姑息遷就來提高，對違法執法的放縱就是對國家和人民的犯罪。二要拓寬發現違法執法行為的渠道，保證線索來源的暢通。三要結合實際制定和完善切實可行的追錯標準和程序，明確追錯的組織機構和工作人員。四要在認定和追究執法責任時，要實事求是分清責任，認定責任應合法合理公正，追究執法機關領導人應與一般執法人員一樣對待。要錯責相當，罰教結合，既要根據其違法執法不同性質和情節輕重，不僅追究其相應的行政、經濟、民事或刑事責任，更要注重通過追究其違法責任的手段和方式，達到教育廣大執法者及提高其整體素質和執法水平的目的。
　　
　　（作者單位：江蘇省射陽縣盤灣鎮人大）