網絡投票選舉帶來新的不平等？

　　隨著網絡技術的普及，網絡投票這種方式已為人們所熟悉。而借助網絡投票技術實現的網絡選舉，也已非遙不可及的夢想。2006年8月，我國上海市閘北區寶山路街道第八屆居委會的換屆選舉中首次允許了網絡投票。選舉所使用的電子投票系統提供了網絡投票功能，無法現場投票的選民只要填寫社?？ㄌ柎a和發卡日期，就可以進行網絡投票[1]。網絡選舉，正走進我們的生活。毫無疑問，網絡投票方式，與以往的投票方式相比，有著前所未有的優勢。采用這種投票方式不僅消除了選票運輸和計算上的困難，也大大減少了選民由于日常安排與選舉日發生沖突而帶來的不便，同時也為殘疾人參與政治活動提供了便利?？梢詳嘌裕W絡投票將極大地改變民主的面貌。但是，這種改變將是積極的嗎？它是否會使那些相對富裕的人更容易參與選舉活動，而那些不那么富裕的人更加邊緣化？沒有人員在場證明和監督，是否會使腐敗和舞弊更為流行？公眾能否信任這種選舉方式？這些質疑和反對的聲音值得我們認真對待。
　　愛沙尼亞在網絡投票選舉方面的實踐走在了世界的前列，它是全球第一個將網絡投票方式運用于全國范圍的地方選舉的國家。2005年9月1日，愛沙尼亞最高法院審結了一起因網絡投票而引發選舉權平等權爭議的憲法案件。無疑，這一案例具有典型意義和世界意義。它是人類社會面對網絡投票選舉這一新問題所進行的一次有益嘗試，也為其他國家解決網絡時代下的現代民主憲政問題提供了經驗，對于我國解決網絡選舉問題更具有很好的借鑒價值。因此，本文希望通過對這一案件及其判決的深入研究和分析，以幫助我們更好地去理解網絡投票所帶來的挑戰，從而為解決這一前沿課題積累相關的經驗。
　　
　　一、案件經過
　　
　　2002年3月27日，愛沙尼亞議會通過了《地方政府議會選舉法》（Local Government Council Election Act）。該法律規定，在特定的提前選舉期間，選民可以持有效證件獲得一份電子簽名，并以此在國家選舉委員會網站上進行網絡投票選舉。同時該法規定，網絡投票在2005年以后啟用，此前不得為之。2005年5月12日，議會通過了《地方政府議會選舉法修正案》（Local Government Council Election Act Amendment Act），對《地方政府議會選舉法》中規定的網絡投票方式作了更為具體的規定。
　　2005年5月25日，阿諾爾德?呂特爾（Arnold Ruutel）總統作出第847號決定，拒絕頒布《地方政府議會選舉法修正案》。理由是：在該修正案中規定的采用網絡投票的選民有變更自己選票的權利，違背了憲法第一百五十六條第一款所確立的選舉權平等原則。《地方政府議會選舉法修正案》第十五條規定，采取網絡投票的選民，可以在提前選舉期間通過網絡投票或者紙樣投票變更選票，也可以在選舉日當天十六時之前通過紙樣投票變更選票。呂特爾總統指出，采用網絡投票方式的選民，有權通過網絡投票方式或者紙樣投票方式進行再次投票或者變更選票，但是采用其他投票方式之選民則不享有變更自己選票的權利。所以，呂特爾總統認為，該法并非給予所有選民以行使投票權的同等機會，違反了選舉權平等原則。
　　2005年6月15日，議會重新批準了總統拒絕頒布的《地方政府議會選舉法修正案》，但同時也對采用網絡投票之選民的再投票方式進行了修改。修改后的修正案規定，選民可以在指定的提前選舉期間內，通過網絡投票或者紙樣投票的方式進行再投票，以變更選票。由于這一修改并未刪除呂特爾總統反對的網絡投票選民的變更權，所以該修正案仍然被呂特爾總統以第873號決定拒絕頒布。2005年6月28日，議會再次審議《地方政府議會選舉法修正案》。這一次，議會原封不動地批準了《地方政府議會選舉法修正案》。而呂特爾總統仍然堅持網絡投票選民的變更選票權違憲的看法。于是，2005年7月12日，呂特爾總統將這一爭議提請最高法院，要求法院宣布該法案違憲。呂特爾總統在其訴狀中指出，《地方政府議會選舉法修正案》所賦予的采用網絡投票方式之選民在特定提前選舉期間內無限次變更選票的權利，違背了憲法第一百五十六條第一款所確立的選舉權平等原則。選舉權平等原則要求一人一票，且須保證每個人通過相似的方式進行投票。該原則意味著，每個人只能投一次票，每個人的投票在一次選舉統計中只能計算為一次，每個人的投票在投票過程中不被歪曲。但是，該修正案使采用網絡投票的選民有無限次變更選票的權利，而采用其他方式投票的選民卻缺乏此種機會。這種差別使采用網絡投票的選民具有明顯的優勢，構成了對選舉權平等原則的違反。
　　2005年9月1日，愛沙尼亞最高法院違憲審查庭作出裁決，駁回了呂特爾總統的否決案。違憲審查庭認為，《地方政府議會選舉法修正案》 關于網絡投票選民變更選票權的規定是合憲的。
　　
　　二、判決主旨
　　
　　愛沙尼亞最高法院違憲審查庭在判決書中，首先對憲法確立的選舉權平等原則的內涵進行了解釋。違憲審查庭指出，地方政府議會選舉應遵循平等原則，是源于憲法第一百五十六條第一款的規定。該條款規定，地方政府議會選舉須是普遍的、平等的和直接的。作為民主政治制度的支柱之一，選舉的平等原則要求，每個選民都有對投票結果產生影響的平等機會。在積極投票權的語境下，選舉權平等原則指的是每個人均有等額的票數，在決定代表機關議席的分配時，其選票有著同等的分量。
　　違憲審查庭在明確了選舉權平等原則的內涵后，具體考量了網絡投票選民所享有的變更權對選舉權平等原則的影響。根據國家選舉委員會提供的證詞，網絡投票系統已經建立了一套類似雙信封制度 （為解決選民在居住之外選區進行提前投票時存在的一人多票問題而設立）的保障措施，以確保網絡投票方式下的一人一票原則的實現。選民在進行網絡投票時，其所作出的選擇將被加密存入電子文件中。在選民投票結束前，選民還必須以電子簽名來核準其選擇，也就是說，選民的個人信息也將被加入到前述電子文件之中。個人信息和加密選票必須一同保存至計票之日，以核實每人僅有一票。在確認每人僅投了一票之后，才將個人信息和選票分別保存。因為選票和個人信息不是一起輸入電腦進行計票的，所以投票的秘密性也就能得到保障。國家選舉委員會還指出，網絡投票系統是完善的，此前已在試驗室做了反復的測驗，并且在2005年1月份Tallinn居民投票中進行了公開測試。有鑒于此，違憲審查庭判定，因為在網絡投票方式中一旦出現重復投票，之前的選票將被判作無效。所以即使允許重復投票，采用網絡投票方式的選民也并不比采用其他投票方式的選民對投票結果有更大的影響力。因此，就投票結果而言，網絡投票也是一人一票，其并不比采用其他方式之選票對投票結果更有影響力。
　　接著，違憲審查庭又對由于賦予網絡投票選民變更權而造成的形式差別是否違反平等原則的問題，進行了審議。呂特爾總統在其訴愿中認為，網絡投票具有相對優勢——可以無限次變更選票，而采用其他投票方式的選民則無法變更選票或者再投票的可能性，因此這一選舉方式違反了選舉權平等原則。違憲審查庭認為，呂特爾總統對選舉權平等原則的這種理解并不正確。實際上，呂特爾總統所理解的選舉權平等原則，是對憲法第十二條規定之一般平等權的一種闡釋。違憲審查庭進一步審理認為，網絡投票選民的變更權也不違反平等原則。理由主要是：第一，立法者通過有關投票權的立法，已經保障了所有的選民均享有通過同樣方式進行投票的權利。就法律層面而言，在地方政府議會的選舉中，網絡投票制對每個公民均平等適用。根據《身份文件法》第五條第一款和第六條第一款的規定，在網絡投票中，無論是在愛沙尼亞永久居住之公民或者在根據有效居住許可在愛沙尼亞永久居住之外國人均須出示身份證。因此，國家并未設置障礙限制享有網絡投票變更權的人員，任何選民都有權在指定的提前選舉期內通過網絡投票方式投票，并行使相應的變更選票權。
　　
　　第二，賦予網絡投票選民變更權而造成的形式差別是對平等原則的合理限制。違憲審查庭指出，如果采用網絡投票制而不允許變更選票，那么這將危及選舉自由和秘密投票原則。憲法第一百五十六條第一款第一句規定了選舉自由原則，根據該規定地方政府議會經由自由選舉產生。秘密投票作為選舉自由之下位原則的同時，是選舉自由的前提條件。根據選舉自由原則，是否參與選舉，作出何種選擇自由，都是自愿的。據此，國家不僅有不干涉個人選擇自由的義務，還有義務保障選民的選舉活動不受他人之干涉。因此，國家應創造必要條件以保障投票自由、保障選民不受外界的不當干擾。就網絡投票這一方式而言，乃是通過一個未加限制的網絡媒體進行投票。因此，為保障選民自由和秘密地投票，國家有必要采取特別的措施予以保障。
　　選擇采用網絡投票方式的選民在投票后，允許其在提前選舉期內再次作出選擇、變更選票，這一措施構成了網絡環境下保障自由選舉原則和秘密投票原則的補充保障。一個被非法干涉或者監視的選民可以在干涉解除后，通過網絡或者紙樣選票再投票恢復其選舉自由和投票秘密。作為發揮事后監督的對干涉選舉行為的刑事制裁手段的補充，再投票權發揮了重要的預防功能。當法律允許采用網絡投票方式的選民投票后無限次變更選票時，那么非法干涉其投票的動機將減少。在通過不受控制的網絡媒體進行投票的情況下，除了允許選民變更選票之外，再無其他更有效之措施可以保障選舉自由和投票秘密了。可見，網絡選舉的變更選票權，乃是施行網絡選舉下保障選舉自由和投票秘密的必要措施，其對平等原則而構成之限制，符合比例原則的要求。
　　綜合上述意見，違憲審查庭認為，允許網絡投票者可無限次變更選票并不違憲。對于該修正案，立法者已經權衡了不同的原則和價值，而且也適當地權衡了憲法上的各項選舉原則。
　　
　　三、評析
　　
　　在本案的判決書中，愛沙尼亞最高法院作出了駁回總統訴愿、維持法令的合憲性的判決，并且進行了充分的理論論證。最高法院的論證，可以分為兩個部分。在第一部分中，最高法院論證網絡選舉的變更權并不違反選舉權平等原則。法院首先給出了選舉權平等原則的科學內涵，即每個選民都有影響投票結果的平等權利。接著，法院對網絡投票系統對一人一票的保障機制進行了評判。最后，最高法院判定：即使允許重復投票，采用網絡投票方式之選民也并不比采用其他投票方式選民能在更大程度上影響投票結果。在第二部分中，法院進一步論證了網絡投票下允許選民享有變更權的正當性。最高法院認為，網絡選舉的投票變更權是在實行網絡投票的環境下，保障選舉自由和秘密投票原則的必要措施。通過上述兩個方面的論證，愛沙尼亞最高法院比較全面地闡明了網絡選舉投票變更權的合憲性。可以說，愛沙尼亞最高法院的這份判決書，層次分明，說理透徹，是一份相當優秀的判決。
　　但同時也不得不指出，判決所留下的一個重大遺憾。愛沙尼亞最高法院一開始就將違憲審查的范圍限定在網絡投票選民變更選票權的合憲性問題上。愛沙尼亞最高法院對網絡投票選民變更選票權合憲性的論證，是建立在網絡投票合憲的假設之下的。但實際上，呂特爾總統提出的擔心網絡投票選民變更權造成不平等的問題，歸根到底是對網絡投票方式的擔憂。隨著網絡技術的普及和不斷發展，有研究者發現在使用電腦和網絡的人群和不使用的人群之間，逐漸形成了分層，稱之為“數字分層”（digital divide）。而使用電腦和網絡的人群大部分屬于接受過高等教育、比較富裕的階層。所以，網絡投票的應用，雖然可以免除人們的舟車勞頓之苦，吸引更多的選民參與投票，但結果可能是，相對富裕的人更容易參與選舉活動，而相對貧困的人愈發邊緣化。因此，考量網絡投票選民變更權是否有違平等，首先應當考慮網絡投票本身是否造成了新的不平等。但是很可惜，本案的判決并沒有深入到這一層次，而是回避了這一問題。
　　那么，網絡投票是否會帶來新的不平等？對于這一問題的回答，需要首先評估以下要素：第一，正確認識和評估網絡投票對現代社會的現實價值。不容否認，網絡投票方式對于現代民主具有巨大的價值。一方面，網絡投票有利于增加政治參與。許多先進的民主國家的選舉當中，目前最令人憂心的問題之一就是投票率不斷下降。允許網絡投票，可以極大地為選民提供便利，促進民眾的政治參與。以亞歷桑納州
　　的1996年與2000年投票率的比較為例，2000年施行網絡投票之后，相較于1996年的選舉增長了600%，其投票率高達93%，尤其是18歲到20歲的投票人口更是大幅增加?？梢?，網絡投票對于落實選舉的普遍性原則具有極高的價值。另一方面，網絡投票還有助于提高選舉過程中的效率。由于采用計算機方式投票，計算機可以在計算機運行過程中累計票數，因此整個開票時間可以大幅縮短。但同時也應當看到，網絡投票的民主價值并不能完全說明網絡投票制度的正當性。網絡投票對現代社會的現實價值也應當結合國情和政治現實來理解和認識。只有建立在一國國情和社會現實基礎上的對網絡投票現實價值的理解評估，才能作為判斷網絡投票制度正當性的基礎。第二，正確認識和評估推行網絡投票而可能導致的信任危機。作為一項新的投票技術，如何培養民眾的信任與接受度，使選民建立起對這種選舉方式的信任，是推行網絡投票的最大問題。若缺乏選民的基本信任，尤其是缺乏貧困人口的理解和信任，而強行推行網絡投票方式，如此勢必帶來選舉的信任危機，從而影響選舉的公正性形象。因此，判定網絡投票選舉的正當性問題，必須對于推行網絡投票而可能導致的信任危機有一個充分的評估。第三，相關制度和配套措施的評估。一方面， 網絡投票系統是在虛擬的環境下進行的，因此其操作過程缺少透明度，存在安全性問題，也容易滋生腐敗和舞弊。因此，對于這些可能出現的意外情況，必須有相應的制度設計，以保障選舉的順利進行。另一方面，網絡投票容易產生這樣的結果，即相對富裕的人更容易參與選舉活動，而相對貧困的人愈發邊緣化。為此，應當建立相應的制度，以消除貧困人口選舉權的實現上的不利地位，努力方便這些人群行使選舉權。這些制度的建立和完善，對于網絡投票選舉的確立意義重大。
　　我們認為，只有在認真評估了上述價值和現實層面的各種因素，并在此基礎上進行綜合權衡，才有可能在網絡投票是否有違平等原則的問題上作出適當的選擇。
　　
　　注釋：
　　[1] 《上海寶山路街道：首次網絡投票選舉居委會》，載2006年8月10日《人民日報》第10版。
　　
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