國家職能部門財務績效評估初探

　　【摘要】各級政府績效評估主要以政績和百姓滿意度為導向，目前，理論界和實務界都對此進行了不斷的探索，但很少對國家職能部門的績效評估進行研究。本文對國家職能部門在建立財務績效評估體系和實施評估時需要注意的一些問題進行探討。
　　
　　績效用英文表示是performance，從字面意思來理解，即工作業績與效果。績效評估的范圍是多種多樣的，它可以是個人的工作業績，也可以是組織的經營成果。
　　績效評估最初主要用于人力資源管理領域，通過評估實現對企業人力資源的科學管理。由于績效評估效果良好，越來越多的企業已將它導入到企業管理的多個方面，由此，對財務、營銷、生產、行政、企劃的績效評估也就應運而生。另外績效評估也被廣泛地應用于政府，作為預算單位的國家職能部門，評價其運作情況的關鍵問題應該是行使職能的效果及使用資金的效率。建立科學合理的財務績效評估體系是實現評價的有效手段，通過評估可以促進被評估部門良性發展。
　　
　　一、國家職能部門財務績效評估問題的提出
　　
　　（一）國家職能部門預算與績效
　　我國國家職能部門及其下屬單位一般屬于行政事業單位，主要采取預算管理形式。預算管理形式分為三種：全額預算管理、差額預算管理和自收自支管理，其中絕大多數單位資金來源主要依賴于上級撥款。而這種預算體制往往導致上級只關注下級的投入，按支出多少來撥款而不是按產出多少來撥款，各單位根據自己的想法去行動和花錢，忽視了公眾的真正需要，浪費了大量資金，從而導致資金配置效率低下。
　　資金是任何市場經濟條件下涉及經濟關系的組織生存和發展的血脈，對行政事業單位也不例外。雖然國家各職能部門大多不以利潤最大化為目標，但并不意味著這些部門就可以不注重其活動的經濟效率，而且作為一種社會經濟組織形式，國家職能部門同樣需要有效的經營管理手段，在保證實現其社會職能的基礎上改善與提高其活動的經濟效率和效果，同時降低成本。
　　通過建立績效評估體系，使預算和績效掛鉤，可以逐步實現對資金從“注重資金投入”的管理轉向“注重支出效果”的管理。績效評估將預算建立在可衡量的績效基礎上，強調的是結果導向，或者說強調的是責任和效率，同時增強了預算資源分配與職能部門績效之間的聯系，有助于提高預算支出的有效性。
　　
　　（二）國家職能部門財務績效評估的含義
　　由于職能部門以預算管理為主，資金的使用問題尤為突出，因此，筆者認為對國家職能部門進行財務績效評估更具有針對性和現實性。
　　財務績效是指投入一定的資金而產生的效果、效率和效益。它包括：效果，即組織最終有用成果的數量和質量的總和；效率，是組織投入與產出之間的比例，綜合反映資金潛力的發揮程度；效益，反映組織預定目標的實現程度和經濟利益的實現情況。
　　本文中的國家職能部門財務績效評估是指通過選取合理的財務指標和相關的非財務指標，構建財務績效評價體系，運用科學的評價方法，對一定時期內各職能部門的績效進行客觀、公正和準確的評價，從而反映組織在評價期內的財務運行狀況及其財務績效。
　　
　　二、國家職能部門財務績效評估實施的作用
　　
　　對于國家職能部門而言，績效評估注重產出與投入的比例，通過評估可以建立一種有效的激勵與約束機制，可以促進其改善服務質量，節約運行成本，加強經營管理，優化資源配置，提高資金使用效益，達到組織價值的最大化。其作用具體體現在以下幾點：
　　
　　（一）為上級部門評價下級預算部門財務管理水平提供重要依據
　　財務績效評估指標體系是指按照評估內容構建的以效益評估為中心，反映被評估對象財務管理、事業發展狀況等各個側面效果的相關指標的集合，所以績效評估的目的之一就是對評估對象的財務管理水平進行分析評價。通過績效評估的結果，上級部門可以掌握下級預算部門的財務管理情況并能較客觀地予以評價，是獎懲下級單位的有力依據。但獎懲不是最終目的，更重要的是通過評估發現問題、找出差距，提出改進措施，促進各單位財務管理水平不斷提高。因此，評估不僅要重視結果，更要重視過程，使績效評估與單位財務管理密切結合，促使各單位合理利用資金、提高財務效益。
　　
　　（二）為上級部門審批建設項目、安排經費預算提供重要依據
　　作為預算單位，建設項目經費、專項經費的執行情況反映了一個單位的財務管理效果。通過績效評估，可以評價評估對象建設項目的預算執行情況、專項經費的使用情況及各單位提供的服務情況及其繼續提供這些服務的能力。財務績效評估結果可以作為上級單位下一年度審批建設項目、安排經費預算的重要依據，績效評估可以使部門每年的支出與取得的成效掛鉤，上一年的表現會影響下一年的預算撥款。績效優良的部門在下年度安排部門預算時優先考慮并適度增加一定比例；對于績效不佳的部門在安排下年度部門預算時從緊考慮，縮減一定比例的部門經費。這樣預算部門就有了責任機制和加強合理使用項目專項經費的意識，不斷提高自己的服務質量和能力，盡量做到每一塊錢都花在刀刃上，最終達到合理配置國家資源、提高資金使用效益的目的。
　　
　　（三）為考察職能部門領導班子工作業績提供重要參考
　　領導班子對企業財務管理的效果有重要的作用，因此，財務管理績效評估的結果可以作為評價職能部門的管理者如何履行他們的管理職責及他們的其他業績的重要依據。被評估單位的領導班子對財務管理具有決策權，最終的評估結果也是領導班子決策、管理是否科學的反映。作為績效評估從定量和定性兩方面對評估對象業績進行分析，其結果可以作為領導班子業績結果評價的重要參考。
　　
　　（四）為被評估職能部門明確財務管理目標提供導向
　　明確績效評估的目的是財務管理績效評估的首要工作，評估的目的直接體現在指標體系的建立及權重的分配上。如果沒有明確的目標，單位就會盲目地開展工作，造成資源的浪費和資金使用效率低下。一個科學、合理的績效評估體系實際上是各預算單位工作努力方向的導航器，可以使其更加明確工作的重點，關注那些對于單位更為重要的項目，鼓勵以較好的計劃有效分配資源，激發各職能部門的積極性，通過有目的地集中注意力和行為來指導工作，從而提高資金利用率和財務效益。因此，科學的財務管理績效評估體系為被評估單位工作的開展指明了方向，使各職能部門的工作更加有的放矢。
　　
　　（五）為促進被評估職能部門發展提供動力
　　績效評估可以作為評價部門業績的依據，但如果績效衡量僅僅意味著對歷史結果進行綜合回顧，那么從績效管理的角度考慮，這種評估幾乎沒有任何價值。一種有意義的績效評估衡量手段必須是面向未來的，應該更加關注績效的改善。因此，促進發展是績效評估的重要目的。通過評估及實施獎懲措施，可以調動職能部門的積極性，使評估單位不僅關注過去與現狀，而且努力提高其發展能力。通過績效考核的結果，有利于被評估部門了解自身當前的發展狀況，發現財務管理的薄弱環節，找出本單位與其他單位的差距，以便把握優勢，克服劣勢，挖掘潛力，加強財務管理，改善經營行為，發揮單位的潛能和積極性，對今后的發展方向和發展戰略進行及時調整，使資金利用效率最大化，促進事業健康發展。
　　
　　三、國家職能部門財務績效評估應注意的幾個問題
　　
　　國家職能部門財務績效評估還是一個新生事物，雖然可以借鑒其他領域績效評估的成功經驗，但是為了保證評估的效果，仍有一些問題值得注意。
　　
　　（一）兼顧經濟效益和社會效益
　　財務績效評估當然要以財務指標為主，主要評估被評估部門的資金使用效益，但不要狹隘地理解為僅包括財務指標。由于國家職能部門承擔著一定的社會職能，因此，不可忽略其對社會的服務效果和貢獻的評價，否則容易打擊被評估部門發揮社會職能的積極性。在對國家職能部門財務績效評估時，既要有評估經濟效益，也要評估社會效益，除設置財務指標之外，還要設置反映被考評部門職能特殊性的非財務指標。
　　
　　（二）科學設置評估指標
　　1.評估指標以定量為主
　　如果績效評估以定性化描述為主，評價者在評價時就容易依賴主觀印象與主觀判斷，而不是用客觀尺度來衡量，可能會存在個人偏見，評估結果很難客觀、公正。因此在設置考核內容和標準時，能定量的盡量定量，做到客觀、精確，減少模糊度，避免考核內容的空洞；對于難以定量考核的，可采取定性考核指標，強化考核項目的可比度和可度量性，最大限度地減少主觀隨意性。
　　2.突出重點指標，設置關鍵指標
　　不同職能部門的工作重心是不同的，如何發揮績效評估的導向作用，指標權重的設置至關重要，要根據被評估部門的實際情況對指標進行分析論證后，突出重要性指標。另外，經濟學上有個著名的“木桶原理”，簡單概括即：一個木桶能裝水的大小，取決于最短的木板。如果最差的指標恰巧是該部門最關鍵的指標，那么這將成為制約該部門發展的瓶頸，即使其他指標都很高，總體評價很好也是沒有意義的。因此有必要在綜合評價之外設置關鍵指標。
　　
　　（三）委托獨立評估機構實施評估
　　公開與公正是績效評估的靈魂。在實施績效評估時，必須堅持公開與公正的原則，在此基礎上保證績效評估的全面性、公正性和權威性。績效評估本身也是一項專業性強、技術含量和規范化程度高的工作。如果僅僅依賴于內部評估或者自我評估，很難達到預期的效果，長此以往，評估工作會形同虛設、事倍功半。為了保證評估機構獨立工作，免受被評估部門的干擾，保證評估結果真實可信，有必要尋求獨立的評估機構，委托專業評估機構對被考評部門進行準確、客觀、公正的評估。
　　
　　（四）有效利用評估結果
　　評估不是年度工作檢查，更不是為了完成任務，評估的目的是為“找問題、促進步”。評估結果反映了部門預算支出后完成任務的情況，看其是否達到標準、公眾是否滿意、可做出哪些改進和調整。績效評估結果的公布與反饋是績效評估對部門產生調控作用的重要環節，對評估的結果要及時進行反饋與修正，各部門應根據評估結果，在找出問題的基礎上，提出解決問題的方案與措施，最終促進各部門的績效水平不斷提高。
　　財務績效評估的正確實施必將促進國家職能部門改善和提高其財務管理、預算管理水平，有利于合理配置資源，激發各職能部門有效發揮職能，提高資金使用效益。因此，應該積極推進國家職能部門財務績效評估的研究，建立符合國家職能部門特點的、科學合理的財務績效評估體系。