提高高校國有資產利用效益的制度改革探索

　　【摘要】現代大學之間的競爭歸根到底是資源的競爭。本文分析了目前高校國有資產管理中普遍存在的問題，并以績效管理為導向，對高校國有資產管理制度改革進行了探索，提出了一些創新性的建議與措施。
　　
　　高校的教室、實驗室、教學科研儀器設備、校舍等國有資產是學校的教育資源，也是高校完成培養人才、科學研究、社會服務三大歷史使命的物質保證，高校教育資源的安全完整、使用效益從戰略上、根本上決定了學校安全與發展的態勢。一個學校教育資源存量的大小、配置和利用的質量直接制約著學校的辦學質量和效益，因此，學校國有資產管理的戰略目標一要預防、抑制資產流失；二要利用現有的資源創造新的資源。高校應樹立績效管理的觀念，采取有效的管理程序，保證高校國有資產的安全完整，優化資源配置，提高資產的使用效益，推進高校教學和科研的快速發展。
　　
　　一、樹立績效管理觀念，建立適合高校發展需要的國有資產新型的管理組織機制
　　
　　（一）建立國有資產管理的組織機構
　　當前不少高校沒有設置專職的國有資產機構，多頭管理現象普遍存在，缺乏統一的管理，導致學校國有資產購置、調撥、報損、報廢等管理混亂無序，或雖然有法有章，但不切實可行，也只能流于形式。因此，高校應圍繞學校國有資產管理的戰略任務，建立國有資產管理專職機構，機構的任務是對國有資產的購置、使用、處置等全過程進行統一管理，對各類資產進行整合，實行共享、有償服務，以平衡記分卡為工具，對所有資產進行績效評估；機構力量由儀器設備、房產、會計、經濟、工程、醫學等專業技術人員組成。各部門或業務單位根據學校績效管理目標對所使用的資產制訂績效計劃指標，國有資產管理機構對各業務單位資產運行進行績效跟蹤計測，以便及時發現問題、及時修正偏差，將部門的目標與學校的績效目標掛鉤、個人的目標與部門的目標掛鉤，根據績效評估結果進行獎罰，依靠科學合理、充實的組織管理結構對高校國有資產統一進行績效管理。
　　
　　（二）提高人員的綜合素質，建立學校國有資產管理的責任機制
　　1.重視提高管理人員的素質
　　在任何管理中，人是決定因素，國有資產的管理是以人為中心的管理，人員的綜合素質直接影響著學校國有資產的安全與使用效益，校內所有員工都在利用學校的資產完成教學、科研、管理等本職工作。因此，高校應從調動人的積極性和人的創新性著手，通過培訓與學習等提高人員的文化素質、合作協作能力、團隊精神、技能、技術水平等，并將其作為國有資產績效管理關鍵指標進行計測，使學校所有的員工都自覺遵守有關的規定并對所使用資產的維護、安全負責。
　　2.共享資產實行管理人員委派制
　　高校國有資產管理涉及財務、人事、設備、圖書、房產、教學、科研、產業等各個部門，應在各資產使用部門設兼職資產管理員對本部門資產負管理責任，共享資產實行管理人員委派制，管理人員負責對有償開放服務如儀器設備等的使用進行管理與維護，除教學使用儀器設備不收取機時費外，其他一律按規定收取費用，并上繳學校，作為彌補資源消耗與管理人員工資等的經費，同時要將管理的好壞與管理人員的工作業績掛鉤。
　　3.建立國有資產管理責任機制
　　建立固定與流動相結合、定期輪崗、專職與兼職相結合的管理人員責任制；建立以校長為總負責，各部門負責人對本部門所使用、保管的資產負責，各崗位對所使用、保管的資產負責的全員參與的責任機制。
　　
　　二、預防和抑制學校國有資產流失，保證學校資產的安全
　　
　　高校的教育資源非常寶貴，為了提高辦學效益應充分開發和利用，但決不允許流失。當前，高校國有資產的出售、出讓、轉讓、對外捐贈、非經營性資產轉經營性資產、報廢報損處置、貨幣性資產損失核銷隨意性大，缺乏嚴格的審批手續和監督機制，給國有資產的流失留下缺口，而任何的懲罰都是亡羊補牢。只有構建一套具有較強操作性的預防和抑制學校國有資產流失的框架，才能從根本上保護學校的利益，促進高等教育的快速發展。
　　
　　（一）建立和完善高校國有資產處置管理的規章制度
　　高校資產出售、出讓、轉讓、對外捐贈、報廢報損、貨幣性資產損失產等資產處置應嚴格執行《事業單位國有資產暫行辦法》的規定，并公開資產處置信息，國有資產處置的各項收入應按規定上繳學校財務部門進行統一管理。
　　1.建立資產出讓、轉讓、出售等資產處置的管理制度
　　必須建立國有資產處置權限與責任制度，規范資產處置的管理。資產的出讓、轉讓、出售、對外捐贈等必須按照國有資產產權管理的有關規定提出書面申請，說明處置的原因，經過資產管理部門按國有資產有關規定進行鑒定、評估，經相關部門共同審核，根據權限辦理審批或向上級部門報批手續，通過報批后資產的轉讓、出售、對外捐贈等應取得資產接受方資產及財務部門的正規憑證。數額較大的資產出讓、轉讓、出售應通過拍賣等市場競價方式公開處置。
　　2.建立和完善不良資產的責任追究與核銷管理規章制度
　　學校應建立不良資產責任追究與審計、審批核銷管理的規章制度，并明確規定審核審批程序與權限。各種資產盤點短少、丟失、資產被盜等資產損失應當查明原因，追究相關責任人的經濟責任和行政責任，扣除追究相關責任人的經濟責任的部分按規定審核報批程序進行核銷；特殊情況如資產被盜應報公安部門立案偵查，及時取得處理結果和相關材料；資產毀損、過期報廢應經管理部門相關人員會同技術人員現場共同鑒定，確認證明，壞賬損失如債務人死亡確實無法還款應取得公安戶籍機關的證明材料并經相關審核程序報批后核銷；投資損失如企業破產并造成無法對被投資方繼續追償投資損失，應取得經法院判決被投資方破產的法律證明材料，經嚴格審核報批程序后核銷，應建立嚴格的貨幣性資產損失核銷的審批管理制度。
　　
　　（二）建立人事調動資產、債務移交及離任資產債務審計規章制度
　　為了堵住人走物走債難清的資產流失漏洞，必須建立人事調動或離職資產、債務移交及離任資產債務審計規章制度，人事調動、離職必須先進行資產移交申報，再由相關部門查清所使用、管理的資產與經借、經批的債務，在有關負責人在場監交的情況下進行資產清點移交，對經借、經批的債務進行清償或作出處理，將移交、處理結果交審計部門審查，再將審計結果反饋到相關部門進行業務處理。
　　
　　（三）建立出租、出借、非經營性資產轉經營性資產的專項管理制度
　　高校不得用校內房產作為資本金向校辦企業投資，校辦企業使用校內房產、設備等應按租賃管理，簽訂租用或有償使用協議。學校教學及日常公務必須用的資產原則上不得轉為經營性資產，不需用或長期閑置的房產、場地、設備等資產轉為經營性資產，應在通過可行性效益性論證的基礎上采取先評估后轉入的辦法，明確產權關系、有償使用的辦法，簽訂租用或有償使用協議，明確經營單位按期向學校上繳租金或有償使用費的辦法及違約責任、履行確保學校轉入的經營性資產安全完整、保值增值義務并接受學校的監督與考核。高校應成立資產管理公司，負責對出租、非經營性資產轉經營性資產按照現代企業制度進行經營管理，在學校和企業之間建立一道安全防線，一方面對高校投入經營國有資產的安全完整、保值增值負責；另一方面承擔對企業經營活動進行監督與考核，確保高校資產安全完整、保值增值的責任。
　　
　　（四）建立定期清產核資管理制度，保護國有資產的安全、完整
　　通過定期清產核資，將財務部門資產價值總賬與國有資產管理部門資產賬、資產管理部門資產賬、卡與使用部門實物、卡進行核對，查清資產的安全情況、利用情況、新舊情況、分布情況、有無賬存物無，有無接受捐贈不入賬，有無設備閑置等，通過定期清產核資及時發現國有資產管理與使用中存在的問題，以便及時采取有效措施進行處理，確保國有資產的安全、完整，對國有資產的購置、使用、處置進行有效的內部控制，提高國有資產利用效益和管理水平。
　　
　　
　　三、積極開發及合理利用教育資源，提高學校國有資產利用效益
　　
　　全國高校經過近幾年的連續擴招，在校生規模比五年前翻了一番，靠財政撥款及學費收入遠遠不能滿足辦學投資的需求，一方面，辦學教室、實驗配套設施等嚴重緊缺，學校主要靠商業貸款籌集資金購置辦學設施；另一方面，學校校舍、教室、儀器設備等利用率普遍低下，甚至存在浪費現象。其主要根源在于高校教室、儀器等設施歸部門所有、小而全、各自為戰，這種局面長期下去，將難以適應現代大學培養復合型、創新型人才的需要，也不利于高校多學科交叉組織的構建，不利于產生重大的科研成果和大師級的人才。因此處于辦學轉型期的高校要實現培養人才、科學研究、社會服務的功能，必須對各類資源進行整合、共享，開發使用價值，提高使用效益，充分利用現有的教育資源去創造新的資源； 必須探索教室、科研、實驗、大型儀器設備、體育設施等共享開放、實現對社會有償服務的新型管理制度，探索教育資源開發利用及對內對外有償服務的績效評估指標體系，應設立獨立于使用部門、隸屬于國有資產管理部門的實驗中心、科研中心、體育中心等管理機構，利用校園網公開賬目管理信息和資源管理信息。
　　
　　（一）建立教育資源共享、有償服務管理制度
　　為了合理利用學校資源，高校應挖掘潛力，開發閑置資源的利用效益，充分利用閑置資源進行對內、對外的有償服務，提高資源的利用效益，更好地發揮高校科學研究、對社會服務的功能，在保證教學使用的前提下，教室、儀器設備、體育設施、計算機中心、圖書館等應對外有償開放。為了集中優質資源，應成立科研中心、實驗中心等機構，實行資產用、管分開，建立教育資源對社會有償服務收費管理制度及績效評估機制，對社會有償服務項目由國有資產部門委派專職管理人員進行統一管理，收入列入學校預算收入進行統一管理。為了實現資源共享、有償服務績效管理目標，必須實行管理人員責任制，管理責任人應對儀器設備每天的使用情況按使用人、使用用途、使用時間、使用前后儀器的完好情況進行詳細登記并簽字負責，定期向國有資產管理部門、財務部門報送各種儀器使用情況報表。
　　1.建立儀器設備共享、有償服務管理制度，提高儀器設備的利用效益。為了防止重復購置，提高儀器設備的利用效益，適應校內校外科學研究及科技服務的需求，高校應建立儀器設備共享管理、有償服務的規章制度。必須按照《高等學校儀器設備管理辦法》建立儀器設備收取機時費的規章制度；在保證教學使用的前提下，實行儀器設備專管共用、資源共享，對內對外有償開放服務。除教學實驗外，使用儀器設備應按規定到財務部門辦完交費或轉賬手續后方可提供和使用。
　　2.建立教室、科研、實驗、體育設施等對社會有償服務管理制度。在保證教學使用的前提下，教室、實驗室、計算機中心、動物中心、體育設施、圖書館應實行有償開放服務，一方面實現對社會提供服務的功能；另一方面，取得效益收回成本，同時防止科技和社會發展加速資源淘汰導致浪費，有利于應對快速發展時代資源的更新換代。學校應根據市場價格和成本效益的原則確立收費標準，進行績效管理，明確績效獎罰措施。
　　
　　（二）建立儀器設備等資產使用管理績效評價制度
　　高校應建立貴重儀器設備等資產使用管理績效評價制度，建立貴重儀器設備等資產使用效益綜合評估指標體系。貴重儀器設備等資產使用效益指標根據相關的績效目標進行評估，主要包含兩方面的內容，一方面是社會效益，主要運用非財務指標評價與資源使用相關的教學實驗的利用率、教學質量的提高、提高科研項目申報的成功率等，教學質量指標以全省平均水平為參照標準，如升學率、畢業率、就業率、通用考試通過率、畢業論文評優率等，科研水平提高指標如博士點流動站、博士點、碩士點、省級國家級科研項目增加數、科研各級別獲獎增加數、科研論文數等；另一方面是經濟利益，主要運用財務指標將投入和產出進行對比，投入包含購置費用、管理人員工資、維護保養費、維修費、使用的水電費等指標；產出包含直接使用費收入、科研撥款收入、與此相關的擴招增加學費收入、科研項目合作收入、其他特色服務收入、節約支出等。
　　
　　（三）開發舊儀器、設備等的利用價值
　　對經財產盤點確認已經閑置的舊儀器設備由國有資產管理部門組織相關人員、專業技術人員對實物進行嚴格檢驗、測試，對有利用價值的進行利用，對有修復價值的進行修復，通過改造、安裝新配件升級的辦法增強舊儀器設備的使用功能和使用效率，盡量延長儀器設備的使用壽命，最大限度地提高資產的利用效益。
　　
　　（四）建立重大項目投資績效管理規章制度
　　高校重大項目投資決策普遍缺乏可行性論證機制，不顧學校利益、不考慮利用效益盲目購置、盲目投資、暗箱操作、責任人的短期行為使投資項目價格高、質量不過關、低效率使用，嚴重影響了學校的辦學效益。因此，學校重大投資項目應實行績效管理，投資決策必須通過相關部門績效管理可行性論證，制訂績效管理計劃指標；對投資項目應分期撥款，根據定期績效評估結果確定是否撥款，并對項目使用過程進行跟蹤績效計測；定期進行績效評估，對相關責任人進行績效獎懲。