對效益審計的幾點認識

　　【摘要】效益審計是國家審計機關全面履行審計監督職能的必然要求，正確認識、理解效益審計的涵義、特點和開展效益審計的必要性對全面開展這項工作具有非常重要的意義。
　　
　　審計署2005年5月在關于批轉《中國審計學會2005至2009年審計理論研究規劃》中，強調突出開展效益審計研究，圍繞效益審計的基本理論、程序與技術方法，特別是公共資金和公共工程效益審計與評價等方面展開深入、系統的研究，為建立中國特色的效益審計模式提供理論支持。
　　2006年4月在深圳召開的效益審計現場會上，審計署副審計長余效明要求各特派員辦事處借鑒深圳效益審計經驗做法，加強效益審計的理論研究和實踐探索，在推動效益審計工作中起到主力軍作用。 這是審計署繼2005年底將效益審計列入“十一五”期間審計工作重點后，首次正式部署效益相關工作，也標志著國家審計已從揭示違法違規問題的財政、財務審計，發展到防止損失浪費的效益審計，中國的國家審計工作正在步入更高層次。
　　
　　一、對效益審計涵義的認識
　　
　　效益審計也稱績效審計，其內容包括經濟性（Economy）、效率性（Eefficiency）和效果性(Effectiveness)三個方面，簡稱“三E”審計。經濟性是指節約或最大限度地防止損失、浪費；效率性指投入與產出的對比；效果性包括完成預算目標或達到計劃目標。效益審計是從20世紀40年代開始的，它的形成與政府職能的擴大有著必然聯系。20世紀30年代資本主義爆發經濟危機之后，主張國家全面干預經濟活動的凱恩斯主義引導了資本主義世界，政府通過財政政策和貨幣政策進行宏觀調控，在社會經濟生活中發揮越來越大的作用。隨著公共開支的日益增加和公營企業的大批涌現，占用了巨額的財政資金，加重了納稅人的負擔，引起了公眾對公共資源節約和效益的關注，要求對受托管理這些資源的政府官員所負的經濟責任進行審查。具有獨立地位和專業資格的審計機關承擔了這項任務，從而把財務審計推進到效益審計的高度。
　　效益審計是審計發展到一定階段的特殊內容，我國最早提出的相關概念是“經濟效益審計”，指的是經濟效益實現途經開發利用和實現程度的審計，此種提法更側重于微觀主體的經濟活動。其中的經濟效益簡單地說是指投入和產出的比例關系，投入越少產出越多、效益越高。考慮到國有企業的效益好壞不能簡單地以是否盈利作為評價依據，由此產生了經濟效益概念外延的擴大，提出了審計評價中應該堅持微觀經濟效益與宏觀經濟效益相結合、經濟效益與社會效益相結合、直接效益與間接效益相結合、長期效益與短期效益相結合的原則。與此相適應，經濟效益審計逐漸被效益審計概念所取代。
　　從宏觀上講，資源稀缺是一種普遍現象，一個國家的政治、法律、經濟制度以及政府行為（包括公共資源的取得、分配和使用）都在發揮著社會資源配置的調節作用。依據制度經濟學的觀點，制度是影響經濟發展的內生變量，制度本身也有效率和效益問題。政府的效益審計，需要更多地運用經濟學概念的效益，即在社會資源一定的情況下實現這正是審計的價值所在。
　　
　　二、對效益審計特點的認識
　　
　　經濟效益審計是一項獨立的審計監督活動。財務收支審計是審計的基礎，經濟效益審計是審計發展到一定階段的產物，是在傳統的財政財務收支審計的基礎上發展起來的一種獨立的審計類型。它的內容和重點超出了財政財務收支活動本身， 是更高層次的審計目標。經濟效益審計應是一個獨立的審計類型， 其原因主要有三：一是效益審計相對于財政財務收支審計而言，其審計的范圍擴大了，要對財政財務收支活動的決策過程、執行過程和執行結果進行審計；二是效益審計的方法有了新的發展，除了需要運用財政財務收支審計的常用方法外，還要運用其他的審計方法，涉及到一些非財政財務收支的具體內容；三是審計的目的不僅僅是真實性和合法性，還要更多地涉及效益性，更具建設性、全局性和宏觀性， 揭示的問題層次更高、作用更大。
　　
　　（一）經濟效益審計，就其內容上講，是財政財務收支審計的擴展
　　其目的是通過審計，確定被審計單位資源管理和利用是否節約、有效，抓住其不經濟或低效率等典型性的問題進行分析，指出原因，提出意見建議，促進規范管理。經濟效益審計的內容已經不再是財政財務收支活動本身， 是在對財政財務收支及其會計資料審計的基礎上，對全部經營活動結果進行評價，是對整個經濟活動的全方位審視，涉及到有關的生產、技術、工程、經營與計劃、決策、管理、組織結構和控制系統等方面。
　　
　　（二）經濟效益審計運用科學的技術方法和國家的法規進行綜合分析，而非對審計證據真實合法性的審計
　　經濟效益審計除了采用審閱、核對、盤點、調整和分析等方法外，還要按照審計項目所需評價效益事項運用不同的經濟分析、數學分析、經濟論證或其他管理科學方法。
　　
　　（三）由于經濟效益審計的方法和手段等都與財政財務收支審計有重大變化，對審計人員的綜合素質、業務技能要求、分析能力、政策水平、相關業務知識掌握程度的要求更高。
　　
　　（四）經濟效益審計要求跳出財政財務收支活動的局限
　　其著眼點在體制、機制、制度、失誤等重大問題上，更大地發揮審計監督的重要作用，以便使審計工作更上一個臺階。
　　
　　三、對我國效益審計必要性的認識
　　
　　（一）從國家審計產生的根源看
　　 審計作為社會監督體系重要的組成部分，從古至今都扮演著維護社會穩定、國家興衰及公司成敗的重要角色。國家審計的產生和發展是在財產所有權與管理權相分離以及多層次經營管理分權體制形成的經濟責任關系下，基于經濟監督需要產生和發展起來的。由于兩權分離、經濟關系的確立，財產所有者就會委托專職機構和人員對受托管理者所負經濟責任的履行情況，實行必需的經濟監督，從而使國家審計作為一項獨立的監督活動產生。目前，我國國家審計機關主要開展財政收支審計和財務收支審計，但隨著我國經濟增長方式由粗放型逐步向集約型轉變和實現可持續發展戰略的實施，人們越來越關注經濟效益問題。國家審計機關在對財政收支和財務收支進行監督的同時，有必要根據客觀需要逐步開展效益審計。
　　
　　（二）從財政支出規模看
　　社會主義市場經濟條件下公共財政的最大功能就是通過政府配置資源來解決市場失靈問題，矯正市場的盲目性。伴隨政府對經濟干預力度的加大，公共開支日益增加，占用了巨額的財政資金，加重了納稅人的負擔，引起了公眾對公共資源節約和效益的關注，要求對受托管理這些資源的政府官員所負的經濟責任進行審查。具有獨立地位和專業資格的審計機關承擔了這個任務，從而把財務審計推進到績效審計的范圍。從我國的實際情況看，財政支出包括政權建設領域支出、事業發展領域支出、公共投資領域支出和收入分配調節領域支出等。我國人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴重制約著我國經濟的發展，隨著經濟的發展和人民生活水準的提高，政府的社會保障負擔也愈來愈重，社會及公眾對政府公共支出提出了更高的期望，要求政府能夠更有效率地發揮其職能。經過20多年的改革開放，我國的財政實力大大增強，但科技與教育的投入、西部開發、東北振興、建立和完善社會保障體系、農村經濟發展仍需要大量的資金，現有的財力很難滿足需要。要解決上述問題，最佳方式就是提高資源利用效率，開展效益審計，以有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經濟收入，解決我國自然資源和財力不足的矛盾。政府不能僅僅滿足于按照預算合法地分配、管理和使用公共資源，還要在經濟資源的經濟性、效率性和效果性方面下功夫。
　　
　　（三）從國家審計對權力的制約和監督作用看
　　從本質上說，現代國家審計是民主和法制的工具，強化審計監督，能夠促進政府及有關部門正確履行法定職責，提高行政行為的科學性、透明度和有效性，真正做到執政為民，以促進法律法規的執行，維護法律的嚴肅性，推動法制的完善。十六大提出要加強社會主義民主，完善社會主義法制，全面落實依法治國的基本方略，審計是實現這一目標的重要工具。現代國家審計的發展要求從業者要從推進國家民主與法制的高度來認識和履行好對權力的監督，對政府績效做出評價，即對政府成本、政府效率、政治穩定、社會進步作出評價。當然，對審計工作來說，這里的“權力”主要是與財政財務收支有關的經濟活動決策權、執行權和監管權。但審計機關加強對這些權力的監督，其意義又不僅僅局限于經濟方面，還具有重要的政治和社會意義。十六大報告是在加強“政治建設和政治體制改革”中對審計等部門提出這一要求的，審計是加強對權力制約和監督的重要職能部門之一，加強審計監督，一定不能離開維護國家經濟安全、關注政府效率這兩個重點目標。
　　
　　（四）從科學發展觀看
　　科學發展觀的核心內容是堅持以人為本，它對開展政府績效審計具有現實指導意義，科學發展觀強調以人為本，這個“人”，是人民群眾；這個“本”，是人民群眾的根本利益。簡而言之，以人為本，就是做任何事情都要以滿足人們的需要為出發點和歸宿，開展政府效益審計也要體現以人為本的根本目的。在當今民主社會里，政府負有以最經濟、最有效的辦法使用和管理各項資源并使其最大限度地達到目的的責任，具體表現為政府在多大程度上適應了自然規律的客觀要求。人民作為公共資源的所有者，具有獲取政府使用和管理公共資源的效率和效果信息這一社會公共需求的權利，政府審計通過開展政府績效益審計正好起到媒介監督、評價的作用。