政府預算收支科目改革解讀

　　【摘要】本文闡述了新的政府預算收支分類體系的改革目標、改革內容和意義，分析了改革中新舊科目銜接的主要問題并提出了相應的對策。
　　
　　國務院決定從2007年1月1日起全國統一實施政府收支分類改革。一時間，收支分類改革成為系統內外爭相討論的熱點話題，可謂是“風乍起，吹皺一池春水”。此次改革以構建新的政府收入分類體系、支出功能分類體系和支出經濟分類體系為內容，是建國以來我國財政收支分類統計體系最為重大的一次調整，也是我國政府預算管理制度的又一次深刻創新。新的政府收支分類體系有效地克服了原分類體系不能清晰反映政府收支全貌和職能活動情況的弊端，充分體現了國際通行做法與國內實際的有機結合；充分體現了市場經濟條件下建立健全我國公共財政體系的總體要求，對進一步提高政府預算的透明度，強化預算管理與監督，從源頭上治理腐敗，促進社會主義民主政治建設等具有十分重要的作用。
　　
　　一、改革的內容
　　
　　新的政府收支分類體系以“體系完善、反映全面、分類明細、口徑可比、便于操作”為具體改革目標，主要包括三個方面的內容：
　　
　　（一）收入分類
　　按照全面、規范、細致地反映政府各項收入的要求，對政府收入進行統一分類，將原來的一般預算收入、基金預算收入、社會保險基金收入和預算外收入等統一納入政府收入分類體系，并按國際通行做法劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移性收入等，形成了一個既可繼續按一般預算收入和基金預算收入分別編制、執行預算，又可根據需要匯總、分析整個政府收入的分類統計體系。
　　
　　（二）支出功能分類
　　為了清晰地反映政府的各項職能活動，不再按基建費、行政費、事業費等經費性質設置科目，而是根據政府管理和部門預算的要求，統一按支出功能設置類、款、項三級科目。類級科目綜合反映政府職能活動；款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作；項級科目反映為完成某一方面的工作所發生的具體支出事項。新的支出功能科目能夠較系統、清晰地反映政府支出的功能結構。主要有以下優點：1.能夠清晰地反映各項職能活動支出的總量、結構和方向，便于根據建立公共財政體制的要求和宏觀調控的需要，有效進行總量控制和結構調整。2.支出功能分類與支出經濟分類相配合，可以形成一個相對穩定的、既反映政府職能活動又反映支出性質、既有總括反映又有明細反映的支出分類框架，從而為全方位分析創造了有力條件。3.便于國際比較。
　　
　　（三）支出經濟分類
　　按照簡便、實用的原則，支出經濟類科目在原支出目級科目的基礎上拓展，并設類、款兩級。類級科目主要包括：工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移性支出和基本建設支出等；款級科目是類級科目的細化，主要滿足部門預算編制和單位財務管理等有關方面的要求。全面、明細的支出經濟分類是進行政府預算管理、部門財務管理以及政府統計分析的重要手段。進行這樣的分類主要有以下原因：1.為了使政府收支分類體系更加完整，不做這個分類，政府每一項支出的具體用途便無法反映；2.為了使原有目級科目反映的內容更加明晰、完整；3.為了規范管理。支出經濟分類既是細化部門預算的重要條件，同時也是預算單位執行預算和進行會計核算的基礎。因此，單設支出經濟分類對進一步規范和強化預算管理具有十分重要的意義。
　　改革完全到位后，新的政府收支分類體系與部門分類編碼和基本支出預算、項目支出預算相配合，在財政信息管理系統的有力支持下，可對任何一項財政收支進行“多維”定位，清楚地說明政府的錢是怎么來的，做了什么事，怎么做的，為預算管理、統計分析、宏觀決策和財政監督等提供全面、真實、準確的經濟信息。
　　
　　二、改革的重大意義
　　
　　政府收支分類是財政預算管理的一項重要基礎工作，直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化，是公共財政體制建設的一個重要環節。
　　
　　（一）隨著社會主義市場經濟體制的完善和各項財政改革的深入，現行政府收支分類管理中存在的問題越來越突出
　　主要表現為：1.與市場經濟體制下的政府職能轉變不相適應；2.不能清晰地反映政府的職能活動；3.財政管理的科學化和信息化受到制約；4.不利于提高財政預算管理水平、強化預算監督；5.與國民經濟核算體系和國際通行做法不相適應，既不利于財政經濟分析與決策，也不利于國際比較與交流。
　　
　　（二）通過改革，建立起一套科學、規范、完整的政府收支分類體系，具有十分重要的意義
　　1.有利于促進部門預算、收支兩條線、國庫集中支付、政府采購等其他方面的改革，全面提高財政管理水平和財政資金使用效益；2.有利于逐步完善與社會主義市場經濟相適應的公共財政管理框架；3.有利于從源頭上建立反腐倡廉機制，推進政務公開，引導社會各界共同關注和監督政府預算，促進社會主義民主政治建設；4.有利于增進國際交流，加深各方面對我國社會主義市場經濟體制的認識。
　　
　　三、準確理解新舊科目銜接的主要問題
　　
　　政府收支分類涉及面廣，環節多，比較復雜。為了盡快確立新的政府收支分類框架，保證改革的平穩過渡，新舊科目銜接應把握好以下主要問題：
　　
　　（一）關于新科目體系與現行預算管理方式的銜接
　　由于新的科目體系涉及面很廣，如果完全到位，管理方面需要改革的內容很多。為了分清主次，盡快確立新的政府收支分類框架，考慮當前不改變預算管理的基本流程和管理模式；不改變預算平衡口徑及政府性基金、預算外資金、社會保險基金等管理方式，在新科目體系下，將繼續分別編制政府一般預算、政府性基金預算和預算外收支預算。各級政府可用新科目繼續向人大報送一般預算和基金預算，也可用新科目進行政府全部收支的統計匯總。為了方便工作，科目在總的編碼體系下，又按一般預算、基金預算分別進行了科目拆分。預算報表和軟件也主要是在原體系上對科目作些調整，口徑、范圍和管理程序暫不因科目改革作大的變動。這樣做的目的是為了更好地實現新舊科目的平穩過渡。
　　
　　（二）關于法定支出的考核問題
　　農業法、教育法和科技進步法都規定國家財政用于這幾方面的投入要高于財政經常性收入的增長幅度。由于科目改革后，教育、科學、農業支出科目口徑變化比較大，為保證政策的延續性并方便操作，經與全國人大財經委、預工委匯報和協商，并經國務院批準，改革后在安排教育等法定支出預算時，仍使用原口徑進行考核。各級政府財政部門要向人大及社會有關方面做好解釋說明工作。
　　
　　（三）關于支出經濟分類如何使用問題
　　支出經濟分類用于反映政府和單位支出的具體用途，它是細化預算編制、組織單位會計管理核算的重要工具。各鄉鎮、各部門可根據現行的預算管理有關要求合理選用科目。
　　
　　（四）關于相關財務會計制度的配套問題
　　財政總預算會計制度、行政事業單位會計制度、國有建設單位會計制度以及行政事業單位財務制度、基本建設財務制度等由財政部負責統一修訂。各部門、各單位可在職責范圍內根據實際管理需要對其他的相關制度作相應的調整。
　　
　　（五）科目口徑的變化和數據轉換問題
　　改革前后科目名稱、口徑將發生較大變化，如新科目中的“教育支出”，除包括原“教育事業費”之外，還包括教育基建支出、教育行政費支出以及其他用于教育方面的支出。為保證2007年改革后與上年有關預算、執行數據的可比性，要對2006年的預算及其分月執行數按新科目進行數據轉換，以實現新舊科目的銜接和可比。但改革后新科目數據與以前年度的舊科目數據之間就不能再直接進行比較了。同時，為了穩妥起見，2007年預算按新科目編制和執行，同時，還要做一套老科目的預算數據，以作備查和備忘。這樣做雖然會增加一些工作量，但從更加安全和穩妥的角度來考慮是非常有必要的。
　　
　　四、改革順利實施的有效保證
　　
　　（一）在思想上重視
　　各級、各部門要在思想上充分認識推進政府收支分類改革的重大意義，把推進這項改革作為今年財政預算管理工作的一件頭等大事來抓。只有在思想上高度重視，才能把改革落到實處，及時避免可能出現的問題。
　　
　　（二）加強領導
　　各級、各部門負責人員應當切實加強領導，安排精兵強將專門負責改革工作，為推進改革提供強有力的組織保障和經費保障。各部門要努力克服時間緊、任務重等困難，按照統一的工作部署和時間要求，結合自己的實際情況，制定詳細的工作計劃，精心組織、層層負責并積極落實，確保各項工作按時、按質完成。應當明確分工，分清責任，確保各項工作及時到位。
　　
　　（三）加強培訓
　　通過培訓和認真學習改革方案，使基層單位從事模擬試點工作的人員充分領會改革的精神，切實提高改革的業務處理能力。利用所直屬（管）預算單位相關人員集中參加培訓的機會，結合行業特點和具體工作要求，統一并明確具體操作規程，并應當注意總結經驗，及時溝通。
　　
　　（四）及時反饋
　　財政、稅務、銀行國庫部門以及各預算單位，對改革中遇到的問題應當主動分析原因，協調解決。應及時加強指導，提出建議，不斷反饋，總結工作經驗，確保改革順利進行。