《東盟憲章》：四十年磨一劍

　　11月20日在新加坡召開的第13屆東盟首腦會(huì)議主要有三大議題：批準(zhǔn)《東盟憲章》、簽署《東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖》以及討論氣候變化和環(huán)境問題。其中，東盟10國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人20日下午簽署的《東盟憲章》具有里程碑的意義。它是東盟成立40年來(lái)第一份對(duì)各成員國(guó)具有普遍法律約束力的文件，它以法律的形式確立了東盟一體化的目標(biāo)、原則、地位和組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)東盟應(yīng)具有一個(gè)目標(biāo)、一個(gè)身份和一個(gè)聲音。它為改善東盟目前這種松散狀態(tài)、提高決策效率、形成具有約束力的區(qū)域性組織提供了法律框架。
　　《東盟憲章》是東盟積40年心血磨礪的“寶劍”。東盟各國(guó)渴望一部屬于自己的憲章已久。早在成立初期，東盟即已表明實(shí)現(xiàn)地區(qū)一體化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。上世紀(jì)90年代，成功實(shí)現(xiàn)“大東盟”(東南亞十國(guó)全部成為東盟成員)理想的東盟在《河內(nèi)宣言》中提出“2020年遠(yuǎn)景規(guī)劃”，再次規(guī)劃出一體化文件的宏偉藍(lán)圖。2004年，東盟《萬(wàn)象行動(dòng)計(jì)劃》首次明確提出制定憲章的設(shè)想。2005年12月，《吉隆坡宣言》正式啟動(dòng)憲章制定進(jìn)程。2007年是東盟成立40周年，這為東盟各國(guó)完成制憲進(jìn)程提供了最佳時(shí)機(jī)。今年1月。《宿務(wù)宣言》進(jìn)一步提出“憲章藍(lán)圖”，8月公布“憲章草案”，最終文本在11月峰會(huì)上通過。
　　東南亞與歐洲雖然同為中、小國(guó)家密集的地區(qū)，但東盟版的憲章與歐盟的相關(guān)一體化文件相比，卻具有鮮明的“東盟特色”，兩者在一體化思路和文化思維上存在較大的差異。歐盟2004年10月通過《歐盟憲法條約》，十分強(qiáng)調(diào)主權(quán)對(duì)一體化的讓度，重視約束力和強(qiáng)制力。但這一點(diǎn)卻引起了眾多質(zhì)疑，導(dǎo)致條約2005年在荷蘭、法國(guó)的全民公投中遭遇挫折。與之相比，《東盟憲章》在強(qiáng)化共識(shí)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化等方面與其有相似性，但在基本精神、落實(shí)方式和約束力方面卻大異其趣，并非歐盟道路的簡(jiǎn)單“翻版”。
　　憲章強(qiáng)調(diào)不干涉內(nèi)政和協(xié)商共識(shí)的“東盟理念”。憲章原則部分明確表示“尊重各成員國(guó)的獨(dú)立、主權(quán)、平等、領(lǐng)土完整和民族特性，通過和平對(duì)話、協(xié)商談判的方式解決爭(zhēng)端”，“倡導(dǎo)以和平為取向的價(jià)值觀，維護(hù)本地區(qū)公正、民主、和諧的環(huán)境”。這實(shí)質(zhì)上仍延續(xù)了“東盟方式”，與歐盟一體化偏重維護(hù)“民主、人權(quán)”的做法存在著差異。
　　憲章突出了東盟一體化特別是建設(shè)經(jīng)濟(jì)共同體的歷史使命，通過了《東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖》。提出經(jīng)濟(jì)共同體“路線圖”，確保“實(shí)現(xiàn)單一市場(chǎng)與生產(chǎn)基地”、“形成競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域”、“維護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展”和“推動(dòng)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系融合”四大目標(biāo)。這些目標(biāo)類似于歐洲一體化進(jìn)程早期的歐共體，但與歐盟現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)一體化程度仍不可同日而語(yǔ)。
　　憲章細(xì)化了東盟組織體系和機(jī)構(gòu)建設(shè)，規(guī)定東盟峰會(huì)為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，一年召開兩次，下設(shè)協(xié)調(diào)理事會(huì)(由外長(zhǎng)組成)及政治一安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一文化三個(gè)理事會(huì)。東盟秘書長(zhǎng)授權(quán)擴(kuò)大，可發(fā)起簽署協(xié)議、監(jiān)督各國(guó)執(zhí)行，并向峰會(huì)提交年度報(bào)告。這些規(guī)定有助于緩解東盟長(zhǎng)期面臨的“議而不決”、行動(dòng)力低下等問題，但仍屬事務(wù)性權(quán)力，而最終決策權(quán)仍嚴(yán)格掌握在各國(guó)首腦手中。
　　憲章還突出了“包容、中庸”的特點(diǎn)，集中表現(xiàn)在對(duì)強(qiáng)制性條款的處理方式上。《東盟憲章》起草期間，一些專家建議將“設(shè)立東盟人權(quán)委員會(huì)”、“對(duì)爭(zhēng)議問題實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的投票表決制”、“對(duì)違反規(guī)定的成員國(guó)予以制裁直至取消其東盟成員國(guó)資格”等寫入憲章。但各方對(duì)此看法不同。今年8月，東盟外長(zhǎng)會(huì)議決定成立“東盟人權(quán)委員會(huì)”，但規(guī)定“成員國(guó)可保留暫不加入的權(quán)利”。9月底，緬甸發(fā)生大規(guī)模群眾性示威，強(qiáng)制性條款再度引起關(guān)注。經(jīng)過反復(fù)醞釀，憲章最終并沒有將強(qiáng)制性條款納入正式文本，而是重申“以協(xié)商共識(shí)的原則處理爭(zhēng)端，爭(zhēng)端無(wú)法解決時(shí)交由東盟峰會(huì)討論決定，東盟人權(quán)委員會(huì)也須服從東盟外長(zhǎng)會(huì)議的決定”。峰會(huì)期間，東盟領(lǐng)導(dǎo)人還發(fā)表緬甸問題聲明，再次強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商方式妥善解決該問題。在緬方要求下，東盟領(lǐng)導(dǎo)人也未聽取聯(lián)合國(guó)特使甘巴里關(guān)于緬甸問題的“匯報(bào)”。這些均顯示東盟在處理民主與人權(quán)、主權(quán)與穩(wěn)定問題上仍持慎重態(tài)