論職務犯罪偵查之法律監督屬性

　　內容摘要：人民檢察院是國家的法律監督機關，職務犯罪偵查權是與法律監督職能不可分割的重要組成部分。只有站在法律監督的高度，才能充分發揮職務犯罪偵查的作用；只有把職務犯罪偵查與其他監督工作緊密結合，才能推動檢察工作的全面發展。從而實現國家行政、審判、檢察等權力的配合與制衡。
　　關鍵詞：法律監督 職務犯罪偵查 屬性
　　
　　長期以來，很多人將檢察機關的職務犯罪偵查等同于公安機關的刑事犯罪偵查，認為“檢察機關對國家工作人員職務犯罪行為的偵查與公安機關對普通公民犯罪行為的偵查本質沒有不同”。這種觀念體現在立法上，就是沒有關于職務犯罪偵查的專門規定。此外，檢察機關偵查權限不足。如，在刑事拘留期限上，檢察機關只有７天，而公安、安全和海關緝私局等機關有３０天；在技術偵查方面，檢察機關基本上是空白。法律資源的缺乏給職務犯罪偵查工作帶來重重困難。受制于現狀造成檢察機關職務犯罪偵查權限小、能力弱，與反腐敗斗爭的艱巨性、尖銳性和復雜性形成極不相稱的局面。實踐中，有些檢察機關不得不借助于紀檢部門的兩規手段來解決強制措施不足、偵查手段有限的問題。檢察機關作為反腐敗斗爭主力軍的作用得不到充分發揮。
　　將檢察機關的職務犯罪偵查和公安機關、國家安全機關、海關緝私局的偵查等同起來的根本原因在于，人們不清楚職務犯罪偵查內在所具有的法律監督本質屬性。憲法第129條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。如何理解國家根本大法所確立的通過法律監督實現國家權力的分工負責和相互制約，以及將職務犯罪偵查納入法律監督軌道，并以此實現國家行政、審判、檢察等權力的相互配合和制約的立法精神，成為問題的關鍵。
　　
　　一、職務犯罪偵查的法律監督屬性
　　
　　關于職務犯罪偵查的屬性，賈春旺檢察長在全國檢察機關第六屆反貪污賄賂偵查工作會議上曾經做過精辟論斷。他指出：“職務犯罪偵查權，是與法律監督職能不可分割的重要組成部分。依法治國，重在依法治權、依法治吏。職務犯罪是國家工作人員利用職務實施的犯罪，是行使權力過程中的腐敗現象。這種行為嚴重褻瀆職守，破壞國家法律正確實施。檢察機關對國家工作人員職務犯罪依法進行立案偵查和追訴，目的是保障國家工作人員正確行使權力，促使其嚴格執法、廉政勤政……由此可以看出，職務犯罪偵查不同于一般刑事偵查，具有明顯的法律監督性質”。
　　賈檢察長的重要講話，深刻地揭示了職務犯罪偵查工作與法律監督的內在聯系。只有站在法律監督的高度，才能真正把握職務犯罪偵查的實質；只有將職務犯罪偵查納入法律監督的大局之中，才能充分發揮職務犯罪偵查的作用；只有把職務犯罪偵查與其他監督工作緊密結合起來，才能推動檢察工作的全面發展。在法律監督的理念下，對職務犯罪偵查進行重新認識，準確定位，有利于我們把握規律，實現職務犯罪偵查乃至于整個檢察工作的不斷創新發展。
　　
　　（一）法律監督的本質
　　憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關。但是，對于什么是法律監督，至今沒有一部法律乃至內部規定做出過明確的界定。理論界對此也是眾說紛紜，但這些觀點均未準確揭示法律監督的本質。
　　賈春旺檢察長在全國六偵會議上指出，“我國檢察機關是國家的專門法律監督機關，其法律監督性質和地位，是由我國國體和政體決定的。這是社會主義制度區別于資本主義制度，人民代表大會制度區別于三權分立制度的一個重要體現，是對社會主義檢察機關本質屬性的科學揭示，也符合中國的具體國情”。賈檢察長的這段講話，對法律監督理論研究，有著方法論意義上的作用。
　　首先，我們應當從政治制度層面來理解法律監督。我國實行的是人民代表大會下的“一府兩院”制。依照人民主權原則，全國人民代表大會作為代議機關，代表人民集中行使國家最高權力，處于我國權力架構的頂端，由其產生的政府、法院和檢察院分別行使行政權、審判權和檢察權，處于我國權力架構的第二層。行政權、審判權和檢察權分工配合，共同向最高國家權力機關負責，形成了穩固的三角錐形的政權組織結構。這與西方國家三權分立的平面三角權力架構明顯不同。但是，正如三權分立通過在立法、行政和司法機關之間設置種種牽制從而實現權力制衡一樣，人民代表大會制在真正體現人民主權并提高權力運行效率的同時，也存在著防止權力因缺少制約而導致濫用和腐敗的需要。人大是最高國家權力機關，主要職能是立法和宏觀監督。如果由處于上位的人大直接干預行政、審判事務，將可能出現由“監督制約”變成“包辦代替”的情況。如果將其降格至與行政、審判機關相互牽制的地位，則又與它的權力屬性不符。此外，由行政或審判機關下屬的某一職能部門來實現這種制約顯然也是不能成立的。因此，人大之下還必須設立專門的機關，使其與行政、審判機關一道，實現權力運行的相互制約。這個專門的機關就是檢察機關。人大將監督法律實施的權力通過憲法授予檢察機關行使，形成檢察權與行政權、審判權在同一平面上的相互配合、相互制約的權力機構，保證權力正確運行而不被濫用。
　　其次，我們應當從歷史傳統層面來理解法律監督。要在落后的農業社會基礎上行使大國繁重的國家職能，建立一個以權威為主導的中央政權和義務為本位的社會、一支龐大的官僚隊伍以及將效率作為整個國家生活的主導價值取向，成為當然選擇。體現在國家管理模式上就是管理體制的集權化、簡約化。但是，各級官吏集立法、行政和司法大權于一身，權力不受限制，極易產生腐敗。因此治吏成為每個朝代統治的重要內容，此所謂“明主治吏不治民”。設立一個專門的國家機構對各級官吏權力行使情況進行監督十分必要，御史制度由此產生。其最重要的職能，就是“肅正紀綱，糾彈百官”。用現在的話說，就是查處貪污受賄犯罪、追究瀆職失職行為。在這樣獨特的傳統政治法律文化基礎上，經過對西方和蘇俄檢察制度進行選擇性植入，我國的檢察制度得以呈現今天的面貌。盡管歲月變遷，社會政治、經濟、文化狀況發生了巨大改變，但“治吏”的傳統始終如一、“治吏”的制度傳承沿襲。當代檢察制度在國家機關中的地位、性質、職能、領導體制、機構設置、運作方式、制約機制、官員選任、司法屬性、歷史作用等方面，與延續了兩千多年的御史制度有著十分驚人的相似，就是一個有力的佐證。
　　
　　（二）職務犯罪偵查的屬性
　　筆者認為，檢察機關法律監督的方式是教育、建議、糾正、查處等四種。查處即對職務犯罪案件進行立案偵查，是指檢察機關在辦理自偵案件過程中依法進行專門調查工作和采取有關的強制性措施的活動。職務犯罪偵查是法律監督方式中最重要、最嚴厲的一種，集中體現了法律監督的權力制約本質。
　　首先，法律監督旨在保證國家行政權和審判權的正確行使，而職務犯罪偵查正是對不正確行使國家權力的行為“緊急制動”，因此符合法律監督的權力制約本質。國家工作人員是憲法和法律的執行者和實施者，國家的一切管理活動都是通過他們的職務活動來實現。當職務行為偏離法制軌道時，必須給以緊急制動，糾正這種權力脫軌現象，職務犯罪偵查的意義就在于此。當國家工作人員涉嫌職務犯罪時，就必須追究行為人的刑事責任，以剝奪其行使權力的能力和資格并警示后來者。檢察機關的職務犯罪偵查是針對行使公權力者，是為了保障權力的正確行使，因而具有了法律監督的屬性。這正是它和公安機關的普通刑事犯罪偵查的本質區別。
　　其次，職務犯罪偵查權的行使，使得檢察機關法律監督具有必要的剛性和強制力保障。正是有職務犯罪偵查作為手段，才使得教育、建議、糾正等“相對柔性”的法律監督方式同樣具有權威性。正是“強力對強力”才使檢察機關能夠對處于強勢的監督對象真正起到權力制約的作用。賈春旺檢察長指出，“執法不嚴、司法不公現象背后往往隱藏著職務犯罪，主要是行賄受賄。要解決執法不嚴、司法不公問題，僅僅監督糾正訴訟中的違法行為是遠遠不夠的，必須依法嚴肅追究其背后的職務犯罪，而這種追究只有通過偵查才能實現。離開了職務犯罪偵查權，檢察機關就難以查清執法和訴訟活動中的違法情況，更不可能發現和證實背后的職務犯罪，對執法和訴訟活動的法律監督就會軟弱無力。由此可以看出，職務犯罪偵查……不僅與檢察機關履行法律監督職能密不可分，而且對檢察機關履行好憲法和法律賦予的法律監督職能具有特殊重要的意義”。
　　
　　
　　（三）關于對職務犯罪偵查權的制約問題
　　主張取消檢察機關職務犯罪偵查權的人們，有一個共同的疑問：公安機關的刑事犯罪偵查權受到檢察機關的監督和制約，檢察機關的職務犯罪偵查權又由誰來監督和制約呢？檢察院是法律監督機關，那誰又來監督檢察院呢？權力不受監督，必然會被濫用。對職務犯罪偵查權的監督和制約問題關系到檢察機關職務犯罪偵查權的存廢，關系到現行檢察制度的存亡，成為擺在我們面前不得不面對的嚴峻話題。
　　我們認為：首先，職務犯罪偵查權不是居高臨下的上位權力。在國家權力結構中，檢察機關作為法律監督機關，與行政、審判機關處于平等地位，在同一平面共同行使國家權力。職務犯罪偵查是檢察機關在平等權力主體間實現權力制約的一種途徑。職務犯罪偵查權的指向是擁有國家行政、審判權力的特定群體，從本質上看是公權之間的平等制約。
　　其次，職務犯罪偵查權不是實體的權力。法律監督從整體上看是一種程序性的權力。職務犯罪偵查只具有啟動追訴程序的意義，而不具有實體處分的權力。檢察機關進行職務犯罪偵查時，強制措施必須由公安機關執行，職務犯罪嫌疑人有罪無罪、罪輕罪重必須由審判機關作出終局裁判，檢察機關沒有任何對人身和財產的處罰權。職務犯罪偵查權只有得到其它國家權力的配合與支持，才能得以完整的行使。
　　我國法律監督的憲政設計，是強力對強力的制度安排，目的就是使得國家權力處于“無往而不在的監督（制約）之中”，從而給予公民權利以最大限度的關懷。當前正處于社會轉型期，職務犯罪呈高發態勢。因此，檢察機關的職務犯罪偵查權不但不應該削弱，相反還應當強化，才能形成對權力行使者更具威懾力的制約，為權利提供更充分、有效的保障。
　　
　　二、法律監督理念指導下的職務犯罪偵查工作
　　
　　（一）強化程序意識，提高職務犯罪偵查水平
　　法律監督的程序性特征，要求職務犯罪偵查工作必須程序公正、程序合法。實踐中，檢察機關有許多案件很有價值，案件偵破也很成功。但是在辦案過程中，由于偵查人員程序意識、證據意識不強，最后案件在法院審判環節常常遇到證據不足的尷尬。結果是大案變小案，小案變沒案，有的甚至還導致國家賠償的嚴重后果。
　　我們認為，檢察業務基本上可以分為兩大類。一類是審查類業務，包括偵監、公訴、民行、監所和控申等部門。此類業務司法屬性明顯，其中公訴工作最具代表性。另一類是偵查類業務，包括反貪污賄賂和反瀆職侵權兩部門，此類業務行政屬性明顯。這兩類檢察業務的工作方式和思維模式具有截然相反的特點：審查類是消極、被動型；偵查類的則是積極、主動型。長期在公訴等審查類部門工作的干警程序意識較強，而偵查意識和技能較弱；長期在偵查類部門工作的干警具有很強的偵查意識，但程序意識、證據意識較差，在一定程度上影響了辦案質量。這正是當前制約法律監督能力的瓶頸。因此，應當分批次地把偵查部門的干警送到公訴部門學習和鍛煉，增強程序意識、證據意識，從而提高偵查能力和水平，保證辦案質量。
　　
　　（二）“四管齊下”，增強職務犯罪偵查工作效能
　　“教育、建議、糾正、查處”這四種監督方式在效力方面是循環遞進的，有著很強的內在邏輯關系，形成完整的法律監督工作體系，既符合當前檢察工作的實際，又與中央提出的“教育、制度、監督”的反腐敗工作體系相一致。體現在職務犯罪偵查工作中，就是通過辦案，發現發案單位存在的問題，并針對存在的缺陷和漏洞進行專項整治，達到標本兼治的效果。
　　一是查辦案件。在新形勢下，從建設社會主義和諧社會的大局出發，要突出查辦損害群眾利益、群眾反映強烈的職務犯罪案件，充分發揮檢察機關查處職務犯罪、維護社會穩定的職能作用。檢察機關應當加大反貪污賄賂工作力度，維護國有資產安全，同時加強瀆職侵權檢察工作，確保國家工作人員依法正確行使職權。
　　二是廉政教育。人民檢察院組織法第四條規定：“人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠于社會主義祖國，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作斗爭”。通過廉政談話、誡勉談話、警示談話、廉政承諾和廉政情況報告等多種形式的教育，使國家工作人員樹立正確的權力觀，形成依法行使權力的自律機制。將教育作為法律監督的方式之一，不僅關注到教育在預防和治理職務違法犯罪中的重要作用，而且符合我國“德主刑輔”的傳統文化特征。擁有職務犯罪偵查權的檢察機關作為教育主體，具有更強的權威性和針對性，使教育更具說服力和震撼力。
　　三是檢察建議。它主要包括兩方面的工作內容：一是對國家機關情節輕微的不依法履行職責的行為，向其單位提出要求其改正的建議；二是對國家機關工作制度中存在的可能誘發職務犯罪的缺陷，提出完善制度和規范運作的建議。檢察建議與職務犯罪偵查的內在聯系在于：在偵查活動中發現有關單位的違法行為或制度漏洞，為檢察建議提供依據；職務犯罪偵查使得檢察建議具有相當的權威，促使有關單位改正違法行為或改進相關制度；有關單位按照檢察建議，建章立制，防微杜漸，防止新的、更嚴重的犯罪行為發生，達到了預防職務犯罪的目的。
　　四是糾正違法。是指檢察機關主要運用糾正違法通知書的形式，糾正嚴重違法行為。人民檢察院組織法第19條、刑事訴訟法第76條、第224條等對此做了明確的規定。在查處職務犯罪的過程中，對尚未構成犯罪的嚴重違法行為，檢察機關應當提出糾正意見，防止其進一步滑向犯罪的深淵。這是檢察機關作為法律監督機關應當承擔的職責，并與職務犯罪偵查工作緊密聯系，是法律監督的重要方式之一。
　　
　　（三）加強與其他監督主體的配合，拓展職務犯罪偵查工作空間
　　我國的監督體系是由黨委黨紀監督、人大權力監督、政協民主監督、政府專門機關監督、司法監督和社會監督組成的。法律監督作為一種司法監督，是這一監督體系的重要組成部分。根據中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》關于“充分發揮各監督主體的積極作用，提高監督整體效能”的要求，檢察機關要主動將法律監督納入國家的監督體系之中，充分運用各種監督資源，積極拓展職務犯罪偵查空間，提高查處和預防職務犯罪工作的能力。
　　加強與黨委的紀檢、組織部門的聯系和配合。在查辦案件過程中，發現黨員干部有違反黨紀行為但尚未構成職務犯罪的線索，及時移送紀檢部門；對紀檢部門移交的職務犯罪案件，要及時立案偵查；及時將涉嫌職務違法犯罪的黨員干部情況報送紀檢部門，并提出相應的黨紀處分意見；及時將舉報、查辦涉嫌職務違法犯罪的干部相關情況報送組織部門，協助組織部門做好對干部的監督管理工作。
　　加強與人大的聯系和配合。定期向人大常委會匯報查處職務犯罪等法律監督工作情況，積極爭取人大及人大代表對職務犯罪偵查工作的理解和支持；對人大在執法檢查等工作中發現并移送的線索和交辦的案件，及時組織力量調查處理并報告辦理情況；對人大任命的國家工作人員涉嫌職務犯罪的案件，及時將案件事實及相關證據材料報送人大，配合人大對其任命的國家工作人員進行有效監督。
　　加強與政協的聯系。定期向政協通報查處職務犯罪等法律監督工作情況，積極爭取其對檢察工作的理解、支持；認真傾聽各民主黨派關于廉政建設方面的意見和建議，改進職務犯罪偵查工作；共同開展查處和預防職務犯罪工作的調查研究。
　　加強與監察、審計等政府專門機關的協調和配合。對違反政紀行為但尚未涉嫌職務犯罪的線索，及時移送監察部門處理；對監察部門移送給檢察機關的職務犯罪案件線索，及時調查處理并反饋辦理情況；及時將涉嫌職務違法犯罪的公務人員情況通報監察部門，并提出相應的政紀處分意見；保持與審計部門的聯系，對其發現并移送的職務犯罪案件線索，認真調查處理并反饋情況。
　　加強與新聞單位的聯系。密切與新聞單位的聯系，加強反腐倡廉宣傳工作，營造廉潔誠信的社會氛圍，為職務犯罪偵查工作創造良好的社會環境；建立信息溝通機制，對新聞單位反映的損害群眾利益、社會反映強烈的問題，檢察機關要及時調查，查處其背后可能隱藏的職務犯罪行為，支持新聞單位開展輿論監督；向新聞媒體通報查處職務犯罪工作情況，并為其跟蹤報道和監督提供便利條件，增強職務犯罪偵查工作的社會效果。