查辦私分國有資產案之攻堅術

　　刑法第３９６條第１款規定了私分國有資產罪，即國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體，違反國家規定，以單位名義將國有資產集體私分給個人，數額較大的行為。但自1997年刑法增設該罪以來，檢察機關以私分國有資產罪立案偵查的案件并不多見，這與當前國有資產流失嚴重的現狀是不相符的。究其原因，一是立法上對該罪構成要件的規定相對嚴格，操作起來存在一定的困難；二是作為新增罪名，司法人員尤其是反貪干警對其還缺乏深入的認識，辦案經驗還不夠豐富。本文將結合我院去年偵結的一起私分國有資產案件，分析一下衛生系統私分國有資產案件的發案原因，并在此基礎上對該罪的查處方法進行一番探討。
　　基本案情：1995年前后，時任廈門市集美區某衛生院（系事業單位）院長兼黨支部書記的曾某任命陳某為該院防疫保健組（以下簡稱“防保組”）組長，全面管理防保組的各項業務工作。此后曾某假借“承包”的名義，擅自同意陳某將防保組有償服務的收入不上交衛生院，也不納入衛生院財務統一核算管理。2000年至2004年，陳某將防保組有價疫苗差價和注射費收入共計44萬余元，扣除部分業務成本后，以下鄉補貼、交通補貼、加班加點補貼的名義私分給該衛生院院長兼黨支部書記曾某和包括陳某在內的防保組全體成員。其中曾某分得5.5萬元，陳某分得7萬元，其他防保組成員9人共分得22.24萬元。
　　
　　一、衛生系統私分國有資產案件的發案原因
　　
　?。ㄒ唬┓缮蠈︶t療機構等事業單位的業務收入是否屬于國有資產沒有做出明確的界定，是衛生系統私分國有資產案件頻發的法律原因
　　雖然１９９３年出臺的《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》第２條對“國有資產”作了定義，即國有資產是指國家依法取得和認定的，或者國家以各種形式對企業投資和投資收益、國家向行政事業單位撥款等形成的財產，但該規定仍然相當籠統，沒有具體的認定標準，可操作性差，使相當一部分國有資產被作為集體財產或者單位自有財產私分掉。本案中，該衛生院防保組的有價疫苗差價和注射費屬于利用財政撥款及國有醫療設施取得的業務收入，理應屬于國有資產，但由于沒有明確的法律依據，該衛生院領導曾某和防保組組長陳某為了中飽私囊，利用法律上的空白，將防保組的收入作為本單位的自有收入進行截留、私分，導致國有資產的流失。
　?。ǘ┽t療機構的財務制度不健全
　　一些醫療機構的財經制度不健全，導致有關的國家規定無法得到有效執行，是衛生系統私分國有資產案件屢見不鮮的制度原因。我國的會計法第２條、第３條規定：“國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他組織（以下統稱單位）必須依照本法辦理會計事務。各單位必須依法設置會計賬簿，并保證其真實、完整。”因此，醫院、衛生院等醫療機構作為事業單位，應當嚴格遵守會計法的有關規定，而會計法第９條又規定：“各單位必須根據實際發生的經濟業務事項進行會計核算，填制會計憑證，登記會計賬簿，編制財務會計報告。任何單位不得以虛假的經濟業務事項或者資料進行會計核算。”再加上有關的法規、規章也對醫療機構的財會制度作出了更為明確的規定，形成了一套嚴密、完備的財經管理體系。但由于主管機關監管不力等原因，一些小型醫療機構的內部財經制度還不健全，對各級國家機關出臺的財經法律、法規沒有認真地貫徹執行，財務管理較為混亂，擅自將醫療收入不納入本單位的會計核算，這就導致某些醫療機構的經營收入無法得到有效地監管，容易滋生“小金庫”和賬外收入，成為私分國有資產案件頻發的“溫床”。
　?。ㄈ┓ㄖ埔庾R淡薄
　　一些醫療機構的工作人員包括主要領導的法制觀念淡薄，是衛生行業私分國有資產案件不斷發生的意識因素。一些醫療機構的工作人員包括主要領導也明白將本單位的醫療收入不入賬，不納入本單位財務統一核算管理是不對的，但并沒有認識到這是一種犯罪行為，認為這些賬外收入都以單位名義私分給內部人員了，沒有中飽私囊，只能算一般的違反財經紀律行為，即使案發，也只能按照財經紀律作出很輕地行政處理。在這種錯誤意識的慫恿下，他們進行私分國有資產自然就有恃無恐了。就如本案中的曾某和陳某，即使在檢察機關對其以“私分國有資產罪”立案偵查后，他們仍辯稱自己的行為只違反了財經紀律，不構成犯罪，讓人啼笑皆非。
　?。ㄋ模俺邪钡冗`法經營方式仍然在衛生行業十分盛行，是衛生系統私分國有資產案件時有發生的行業環境因素
　　根據有關的規定，醫療機構為了激勵員工的工作積極性，可以對其設定一定的工作任務，并據此進行獎懲，但這與“承包”是兩個不同的概念。目前，我國只對在京的衛生部直屬醫院進行了承包制的試點工作，但這是將部屬醫院作為一個整體進行的。在一般情況下，將公立醫療機構的內設科室承包給個人是不允許的，即使將“承包”作為一種激勵措施，也要將有關科室的經營收入交由本單位進行統一會計核算。但事實上，“承包”在衛生行業仍然屢見不鮮，而一些別有用心的人就打著“承包”的幌子，將醫療機構被“承包”科室的醫療收入截留在本科室之內并私分給個人，使侵吞國有資產的行為披上了“合法”的外衣。本案中，防保組組長陳某每年都與衛生院簽訂了一份類似承包的協議，規定只要防保組完成每年的防疫、保健任務，科室收入可自行分配。然而，包括陳某在內的防保組所有人員都從衛生院領取工資、獎金等，在待遇上與其他科室的醫務人員并無多大的差別，可見，“承包”只是該衛生院領導曾某和防保組負責人陳某侵吞國有資產的手段而已。
　　
　　二、私分國有資產案件的查處方法
　　
　?。ㄒ唬┳⒁庾龊帽Ｃ芄ぷ?br/>　　私分國有資產罪系單位犯罪，最鮮明的特點就是涉案人員眾多。一般而言，案發單位幾乎每個成員都或多或少分得一點，而每個成員的社會關系交織在一起，使我們的初查或偵查工作很容易泄密，尤其是在醫療機構，醫務人員每天都接觸許多患者，社會關系更為復雜，因此，在查處私分國有資產案件時一定要做好保密工作，稍有不慎，就會打草驚蛇。不到萬不得已，最好不要直接去涉案單位調查取證，更不要直接接觸涉案單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以防止其結成攻守同盟，隱匿、篡改、銷毀有關證據或實施其他有礙初查或偵查工作的行為。在非要去涉案單位了解情況不可的情況下，偵查人員可以改頭換面，與稅務、工商、審計等部門配合，以他們所管轄事務的名義去“刺探敵情”，以減少泄密的風險。
　　一般而言，被私分的國有資產是通過簽領工資單、獎金單、補貼條等形式分發到個人手上，因此或多或少會留存一些財務資料，這些材料對定罪量刑非常重要，甚至是不可或缺的。比如我院去年查處的某衛生院曾某、陳某私分國有資產案，防保組組長陳某在分發防保組的業務收入時就是以每月每個成員簽一份工資單的形式進行的。在一次突擊搜查中，這些材料被我們所掌握，最終成了曾某、陳某私分國有資產的鐵證。如果當時保密工作做得不夠細致，走漏了風聲的話，他們肯定會把這些極為重要的證據材料付之一炬，這起案件的偵查就可能功虧一簣。
　?。ǘ┮⒁饧訌娕c審計、稅務、工商、金融機構及其主管部門等單位的協調配合
　　私分國有資產案件的涉案人員眾多，少則十幾人，多則上百人（當然也有極少數私分國有資產案件只有區區幾個人的），這既給偵查工作帶來巨大挑戰，又給我們工作提供了有利條件。因為私分國有資產案件通常是“見者有份”，且一般會通過開會等方式集體決定，因此，不管做得如何隱蔽，也不管如何掩飾，都會或多或少走漏風聲，或留下一些蛛絲馬跡。比如，私分國有資產本身是違反國家規定的，要么是采取收入不入賬或者賬外設賬的手段私設“小金庫”，要么是對單位的賬簿做一些違反會計準則或者明顯不合情理的“技術處理”。這些伎倆在專業的審計人員面前將原形畢露。某衛生院曾某、陳某私分國有資產案就是區審計局在對該衛生院進行審計時發現該院的財會制度存在巨大漏洞，賬簿管理極其混亂后移送我院的，并提供了許多真實反映該衛生院財務狀況的書面材料，從而為偵破此案找到了突破口。
　　
　　涉案人員的私分所得系非法收入，一般不會進行納稅申報，或者改頭換面進行納稅申報，因此，我們可以加強與稅務部門的配合，從中發現有價值的線索。在私分的過程中通常要從銀行等金融機構提取現金，或者通過銀行將欲私分的公款打入單位成員的個人賬戶，因此，我們還可以加強與銀行等金融機構及其主管部門的協調配合，查詢涉案單位及其成員賬戶的資金變動，監控可疑資金的流向，以查清私分的具體操作流程，為預審及審判提供強大的事實支持。
　　（三）要深入細致地做好資料的收集、整理和數據的統計、分析工作
　　私分國有資產案是一種非常強調書證支持且數據資料工作量極大的案件，這是因為這種案件一般涉案人員眾多，被私分的國有資產數額巨大，要徹底、準確查清被私分國資的具體流向比較困難。雖然有些單位在私分前會擬定一個大致的分配方案，每人分多少一目了然，但實際上是否按照事先制定的方案進行分配則不得而知。因此，我們絕對不能輕信和過于依賴分配方案，它只能作為一種參考，每人實得的數額仍須一個一個地核對，至少那些主要分得者的所得額必須查清，不然就是“事實不清”，不能結案。對于那些沒有事先形成分配方案、完全由領導決定怎么分的私分國資案件，除了深入細致地收集賬簿、業務憑證等有關材料、做大量的統計工作外就別無他法了。
　　同時，由于在某些領域發生的私分國資案件，實施私分行為的時間跨度非常地長，組織起來以供私分的收入、資金又非常瑣碎，要統計準確的被私分額是相當困難的。時間跨度太長，很多書面材料可能已不知所蹤，即使能找到，也要費盡周折；積累的收入、資金太瑣碎，就必須收集盡可能多的賬簿、發票、收據等材料并在此基礎上做大量的數據統計、分析工作，才能準確查明被私分國資的數額，才符合“事實清楚、證據確實充分”的證明標準。某衛生院曾某、陳某私分國有資產案就是如此。該案私分國資的時間跨度超過１０年，防保組的業務收入又非?，嵥?，主要來自疫苗的進銷差價和每針3元的注射費。光疫苗就有上百種，而每一種疫苗買入和賣出的價格都不相同，且經常變動。由于防保組的收入沒有入賬，也沒有單獨做賬，因此要準確查明被私分額就必須從市、區兩級的疾控中心調取大量的該防保組買進疫苗的發票、收據等資料，計算出每種疫苗１０年以來的銷售量；還要從衛生主管部門調取每一個時期每一種疫苗準確的銷售指導價，計算出每一種疫苗不同時期買入和賣出的差價，這樣才得以算出比較準確的防保組１０年以來的業務收入，從而確定被私分的國資數額。
　　（四）要善于揭穿各種披著“合法”外衣的私分行為
　　在私分國有資產的過程中，涉案單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員為了掩飾自己的犯罪行為，往往利用自己的職權，給私分行為披上“合法”的外衣，其中，“承包”是一MArihvGCv0d+JEzNLf1YZA==種常見的手段。所謂承包就是單位與其上級主管部門或者單位的內設機構與整個單位簽訂協議，由單位或單位的內設機構自行經營、管理，自負盈虧，所得收入除上繳承包費之外歸本單位或本內設機構自行分配和處理。對某些領域、某些部門（主要是公司、企業）而言，承包是一種激勵手段，是合法有效的，可以顯著提高經濟效益，但對于某些事業單位或其內設機構而言，由于其承擔著一定的公共職能，能不能采取承包的方式要看法律、法規等規范性文件的具體規定。但由于監管不力、法律政策變動等原因，在某些地方，違法承包的現象時有發生，致使一部分國有資產、收入脫離了財政系統的監管，最終被違法截留私分掉，這種承包方式其實就是一種看上去“合法”的私分國有資產行為。如曾某、陳某私分國有資產案，防保組組長陳某每年都與衛生院簽訂了一份類似承包的協議，規定只要防保組完成每年的防疫、保健任務，科室收入可自行分配。乍一看，這種方式得到了院方的許可，是合法有效的，但違反了有關的財會法律、法規，導致賬外收入和“小金庫”，是一種隱蔽性很強的私分國有資產行為。
　?。ㄎ澹┮粍倨錈龊蒙姘溉藛T的詢問工作
　　私分國有資產案涉案人員眾多，因此，涉案單位幾乎每一個成員都可以作為證人來證明直接負責的主管人員和其他直接責任人員的主觀犯意和私分的具體運作過程。如果涉案人員不是很多，應當挨個進行詢問，這些證人證言相互印證，相互補充，將成為證明直接負責的主管人員和其他直接責任人員犯罪行為的鐵證。如果涉案人員實在太多，無法面面俱到時，也要盡可能多地選擇那些比較有代表性、知悉情況較多、崗位比較重要的如出納、會計、領導秘書、中層干部等人來詢問，從不同角度強化證人證言的證明力。在詢問的過程中要注意做好涉案人員的思想工作，爭取他們的有效配合，切不可急于求成。歸結起來，涉案人員主要有以下三種心態：（１）涉案人員由于是非法所得者，肯定害怕承擔法律責任尤其是刑事責任。（２）害怕被握有實權的直接負責的主管人員和其他直接責任人員報復，不敢開口。即使開口，也是避重就輕、避實就虛，甚至捏造虛假情況來蒙混過關。（３）在交代個人所得額時，由于涉及到退贓的問題，涉案人員會盡可能地少承認，但個人分得額關系到總的被私分額的精確度，因此必須盡可能地準確。對此，在詢問時要先分析每個涉案人員屬于哪一種或哪幾種心態，再對癥下藥，結合每個人的性格、成長環境等不同特點采取富有針對性的“攻堅”策略：（１）對于那些害怕承擔法律責任者，要做好法制宣傳工作，耐心地向他們解釋法律的有關規定，表明我們只追究單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員刑事責任的立場，勸他們放下思想包袱，如實交代問題。（２）對于害怕打擊報復者，我們要先把直接負責的主管人員和其他直接責任人員“制服”，符合逮捕條件的盡量逮捕，因為只有這些握有實權的人物“垮臺”后，單位的其他成員才沒有后顧之憂，才會“暢所欲言”，必要時可以聯合公安機關對證人及其家屬提供適當的人身保護。（３）對于那些承認分得額明顯偏低的涉案人員，要斬釘截鐵地表明我們對于違法所得一律收繳的立場，同時依靠有關的書面證據和其他涉案人員交代的數額來與之“談判”，推算出其大致的所得額，徹底揭穿其謊言，擊垮其心理防線?？傊?，要不勝其煩地做好涉案人員的思想工作，消除他們的抵觸情緒。如果操之過急，或者盛氣凌人，會招致證人的強烈抵觸，使我們的工作陷入非常被動的境地。如在偵查某衛生院曾某、陳某私分國有資產案中，由于剛開始時對有關證人的思想工作沒有做到位，導致證人極不愿意配合，使偵查工作陷入困境。后來辦案人員在認真分析某衛生院防保組的人員構成之后發現，該防保組有一部分老同志已快到退休年齡，患得患失，且相對比較貧困，因而不愿意退贓；有的工作人員事業正如日中天、前程似錦，很快將步入衛生院的領導崗位，害怕打擊報復，失去晉升的機會；還有的是剛參加工作的年輕同志，涉世不深，搖擺不定。于是，辦案人員針對他們不同的心態、不同的性格特點，區別對待，不厭其煩地“政策”攻心，做到“曉之以理、動之以情”，使他們漸漸放下了思想包袱，開始主動配合我們的詢問和退贓工作，為該案的順利偵結和移送審查起訴創造了極為有利的條件。