試論民檢案件內(nèi)部制約機(jī)制的完善

　　內(nèi)容摘要：在民行檢察領(lǐng)域要求受審分離但在實(shí)踐中，存在受和審尚未真正的分離、內(nèi)部監(jiān)督制約不足、責(zé)任追究機(jī)制缺失等問題，為此，需要轉(zhuǎn)變觀念接受監(jiān)督制約，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)受審分離，建立健全內(nèi)部聯(lián)系、制約機(jī)制，建立健全責(zé)任追究機(jī)制。
　　關(guān)鍵詞：民檢案件 受審分離 監(jiān)督制約
　　
　　檢察機(jī)關(guān)為了更好地維護(hù)申訴人的合法權(quán)益，加強(qiáng)法律監(jiān)督，加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督制約，試行了受審分離機(jī)制，即對(duì)不服法院民行裁判的申訴案件，由控申部門歸口受理，民檢部門統(tǒng)一審查。實(shí)踐表明受審分離機(jī)制有效地避免了申訴案件審查人員的“先入為主”，保證了案件審查的中立性，提高了申訴案件的審查質(zhì)量，增強(qiáng)了辦案活動(dòng)的公開性和透明性。然而，這套機(jī)制在運(yùn)作中還存在一些問題，需要加以完善，方能使其發(fā)揮最佳的功能。
　　
　　一、受審分離與內(nèi)部監(jiān)督制約的現(xiàn)狀分析
　　
　　從現(xiàn)行受審分離機(jī)制的設(shè)計(jì)和運(yùn)作情況看，我們發(fā)現(xiàn)內(nèi)部的監(jiān)督制約、責(zé)任追究等問題沒有得到充分解決。具體地說(shuō)，表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　
　　（一）受和審尚未真正的分離
　　按照最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》的規(guī)定，民行申訴案件的受理歸口控申部門，民檢部門只對(duì)申訴案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。民行申訴案件的受理權(quán)在控申部門，民檢部門沒有申訴案件的受理權(quán)，只有立案審查權(quán)、以及立案審查后的處理權(quán)。
　　盡管最高人民檢察院對(duì)民行申訴案件受審分離有原則性的規(guī)定，但在實(shí)踐中，各地的操作并不完全一致。在上海，根據(jù)上海市人民檢察院的《檢察實(shí)務(wù)手冊(cè)》的規(guī)定，控申部門對(duì)通過接待窗口接收的申訴材料和來(lái)信的申訴材料享有登記備案的權(quán)力，對(duì)申訴件沒有受理審查權(quán)；民檢部門對(duì)直接接待的來(lái)訪申訴直接受理、對(duì)信訪的申訴材料審查受理。也就是說(shuō)，對(duì)申訴案件的受理審查權(quán)在民檢部門。我們認(rèn)為，上海市人民檢察院的這樣規(guī)定在一定的程度上有利于民檢部門的實(shí)際操作，但控申部門在民行申訴案件處理過程中的作用就非常小，有違受審分離機(jī)制設(shè)立的初衷。
　　
　　（二）內(nèi)部監(jiān)督制約不足
　　按照現(xiàn)有的機(jī)制，控申部門對(duì)符合受理?xiàng)l件的申訴件受理或者登記以后，將申訴材料移送給民檢部門，就算工作結(jié)束。控申部門對(duì)申訴案件的辦理情況基本上不掌握。遇到申訴人向控申部門了解辦案情況，一般都轉(zhuǎn)民檢部門接待。這樣做的弊端很多，既不能讓當(dāng)事人滿意，又難以起到內(nèi)部的監(jiān)督制約作用。控申部門作為對(duì)外接待申訴、控告、來(lái)訪的窗口，所有的工作時(shí)間都對(duì)外接待服務(wù)，接待服務(wù)好每一個(gè)來(lái)訪者是控申部門的義務(wù)，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、避免涉檢上訪、越級(jí)上訪的重要途徑。對(duì)于控申部門受理的申訴案件，申訴人向控申部門了解情況，只要非屬于法律禁止或限制的事項(xiàng)，控申部門應(yīng)根據(jù)檢務(wù)公開的要求，有義務(wù)和責(zé)任實(shí)事求是地予以答復(fù)。然而，控申部門要做到隨時(shí)能夠答復(fù)申訴人，就必須了解申訴件審查的進(jìn)展情況。這里就存在一個(gè)問題，控申部門將申訴案件轉(zhuǎn)民檢部門審查后，是否需要定期向民檢部門了解申訴案件的辦理情況，民檢部門是否有定期向控申部門反饋申訴案件辦理進(jìn)度的義務(wù)?也就是說(shuō)，是否需要一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，如果需要，如何來(lái)建構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制？
　　
　　（三）責(zé)任追究機(jī)制缺失
　　在受審分離機(jī)制的運(yùn)作中，主要涉及控申部門的接待人員和民檢部門的審查人員。控申部門的接待人員對(duì)于符合受理?xiàng)l件的申訴案件應(yīng)當(dāng)給予受理，并按照相關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)民檢部門進(jìn)行審查，民檢部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行審查，并作出相應(yīng)的處理決定。如果控申部門的接待人員對(duì)于應(yīng)當(dāng)受理的申訴案件不予受理，剝奪了申訴人的申訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)如何從制度上進(jìn)行規(guī)制？如果民檢部門沒有按照規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)辦理申訴案件，對(duì)民檢部門又應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行規(guī)制？這些問題，在原有的受審分離機(jī)制中都沒有明確，需要進(jìn)一步完善。
　　
　　二、實(shí)現(xiàn)受審分離加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約
　　
　　（一）轉(zhuǎn)變觀念，接受監(jiān)督制約
　　《最高人民檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處理來(lái)信來(lái)訪分工暫行辦法》第一條規(guī)定，“控告檢察廳統(tǒng)一接待來(lái)訪，處理來(lái)信。其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)接到的來(lái)信來(lái)訪，除涉及本部門辦理的案件等特殊情況外，應(yīng)及時(shí)移送或者介紹給控告申訴檢察廳接待、處理。”控申部門是專門的接待、受理部門，檢察院其他內(nèi)設(shè)部門僅負(fù)責(zé)對(duì)來(lái)信來(lái)訪實(shí)質(zhì)上的處理事宜。受審分離不僅僅適用于民行申訴案件，也適用于其他涉檢的來(lái)信來(lái)訪。
　　有的民檢人員認(rèn)為控申部門無(wú)權(quán)監(jiān)督民檢部門的工作。我們認(rèn)為，這樣的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。因?yàn)槊駲z部門行使檢察權(quán)，辦理申訴案件，象所有的權(quán)力一樣也需要監(jiān)督制約。不受監(jiān)督制約的權(quán)力可能被濫用，可能侵害公民的權(quán)利。況且，控申部門對(duì)民檢辦案時(shí)限進(jìn)行監(jiān)督僅是一種內(nèi)部監(jiān)督制約形式，只涉及辦案的時(shí)限，不涉及民檢部門的實(shí)體審查權(quán)。按照高檢發(fā)辦字［2003］9號(hào)《人民檢察院控告、申訴首辦責(zé)任制實(shí)施辦法（試行）》第十一條規(guī)定，“首辦責(zé)任制的落實(shí)和監(jiān)督工作實(shí)行分級(jí)管理的制度。上級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和檢查下級(jí)人民檢察院首辦責(zé)任制的落實(shí)。控告申訴檢察部門負(fù)責(zé)首辦責(zé)任制實(shí)施中與本院有關(guān)部門和下級(jí)人民檢察院的聯(lián)系、協(xié)調(diào)，了解和掌握首辦責(zé)任制的落實(shí)情況，及時(shí)向院領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人民檢察院報(bào)告，并定期進(jìn)行通報(bào)。”控申部門處于首辦責(zé)任制中重要環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)掌控申訴件的辦理情況，并及時(shí)向院領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，實(shí)則對(duì)申訴件的實(shí)際業(yè)務(wù)處理部門形成了內(nèi)部監(jiān)督。
　　因此，我們必須對(duì)控申部門有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，控申部門不僅僅是刑事申訴和國(guó)家賠償案件的辦理部門，也是民行申訴案件的受理部門，享有對(duì)民行申訴案件的受理權(quán)；控申部門有權(quán)了解和掌握申訴件的辦理情況，并將有關(guān)情況向院領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。
　　
　　（二）創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)受審分離
　　要真正實(shí)現(xiàn)受審分離實(shí)際上也很容易，只要對(duì)控申部門的人員進(jìn)行合理的配置，配備足夠的精通民事行政檢察業(yè)務(wù)的人員即可。當(dāng)然，要求控申部門的人員加強(qiáng)民行檢察業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，提高這方面的素質(zhì)也行。我們?cè)O(shè)想，可以從民檢部門調(diào)出若干名人員到控申部門工作，從事控申接待業(yè)務(wù)，主要針對(duì)民行申訴案件，接待民行申訴案件的申訴人，并對(duì)申訴件進(jìn)行受理前的初步審查，向部門負(fù)責(zé)人提出是否受理的建議。主要審查以下內(nèi)容：（一）人民法院的判決、裁定是否發(fā)生法律效力；（二）是否屬于解除婚姻或者收養(yǎng)等人身關(guān)系的判決；（三）人民法院是否已經(jīng)裁定再審；（四）是否屬于向檢察機(jī)關(guān)再次申訴；（五）是否屬于人民檢察院管轄。此外，這些人員還可以作為息訴事宜小組的當(dāng)然成員，開展相關(guān)的息訴疏導(dǎo)工作。
　　
　　（三）建立健全內(nèi)部聯(lián)系、制約機(jī)制
　　1.辦案信息的通報(bào)
　　受審分離作為一套具有監(jiān)督、制約功能的工作機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確各個(gè)部門的權(quán)利和義務(wù)。對(duì)民檢部門而言，應(yīng)當(dāng)明確民檢部門具有定期向控申部門通報(bào)辦案信息的義務(wù)。我們認(rèn)為，可以設(shè)計(jì)民檢部門定期的信息通報(bào)工作機(jī)制，這既有利于保證控申部門能及時(shí)答復(fù)當(dāng)事人，也是控申部門、民檢部門相互制約的基礎(chǔ)。
　　民檢部門可以設(shè)定內(nèi)勤為責(zé)任人，專門負(fù)責(zé)向控申部門通報(bào)相關(guān)申訴件辦理的信息。因?yàn)閮?nèi)勤一般不負(fù)責(zé)具體的案件，方便了解本部門辦理申訴件的進(jìn)展情況，況且，掌握本部門工作的情況也是內(nèi)勤協(xié)助部門負(fù)責(zé)人開展工作的職責(zé)。
　　關(guān)于定期問題。如果要求民檢部門每天都向控申部門反饋申訴件辦理情況，顯屬不適，這樣既不利于民檢部門正常開展工作，也無(wú)現(xiàn)實(shí)意義，同時(shí)還可能影響控申部門的常規(guī)工作。因此，需要合理設(shè)計(jì)民檢部門向控申部門通報(bào)辦理申訴案件信息的時(shí)間。對(duì)于進(jìn)入審查程序的申訴案件，由民檢部門內(nèi)勤在每月1日和15日將申訴案件的辦理情況通報(bào)給控申部門。考慮到每月2次的通報(bào)業(yè)務(wù)，主要是由于民檢部門在收到申訴材料后一個(gè)月內(nèi)應(yīng)做出是否立案審查的決定，2次通報(bào)有利于將立案信息及時(shí)反饋到控申部門。
　　
　　2.辦案進(jìn)展的跟蹤
　　為了確保控申部門能夠及時(shí)、有效地答復(fù)當(dāng)事人，尤其是申訴案件處理過程中前來(lái)咨詢結(jié)果的申訴人，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在明確民檢部門辦案信息通報(bào)義務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)明確控申部門對(duì)民檢部門辦理申訴案件的進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤的權(quán)力，促使民檢部門在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)辦結(jié)案件，及時(shí)給申訴人一個(gè)合理的說(shuō)法。
　　高檢發(fā)辦字［2003］9號(hào)《人民檢察院控告、申訴首辦責(zé)任制實(shí)施辦法（試行）》規(guī)定：“首辦責(zé)任部門應(yīng)在收到控告申訴材料后一個(gè)月內(nèi)將辦理情況回復(fù)控告申訴檢察部門，三個(gè)月內(nèi)回復(fù)辦理結(jié)果。逾期未能回復(fù)辦理結(jié)果的，應(yīng)說(shuō)明理由，并報(bào)經(jīng)主管檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后，可適當(dāng)延長(zhǎng)回復(fù)期限，但辦理期限最長(zhǎng)不得超過六個(gè)月。”此外，我們認(rèn)為，在最高人民檢察院的規(guī)定基礎(chǔ)上，可以要求我們的干警提高工作效率，適當(dāng)壓縮辦案時(shí)間［１］。控申部門在規(guī)定的辦結(jié)時(shí)間以前，應(yīng)當(dāng)對(duì)民檢部門進(jìn)行必要的提醒，對(duì)于不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦結(jié)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行催辦，并提請(qǐng)?jiān)恨k公室督辦、提請(qǐng)監(jiān)察部門效能監(jiān)察。具體可以做以下設(shè)計(jì)：
　　控申部門在申訴案件移送民檢部門20日后，民檢部門沒有反饋是否立案審查信息的，控申部門應(yīng)當(dāng)向民檢部門發(fā)《提醒單》；在申訴件移送民檢部門的時(shí)間到了一個(gè)月，民檢部門仍沒有反饋是否立案審查信息的，控申部門應(yīng)當(dāng)向民檢部門發(fā)《催辦單》；同時(shí)抄報(bào)院辦公室和監(jiān)察部門，院辦公室可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)進(jìn)入督辦程序，監(jiān)察部門可以進(jìn)行效能監(jiān)察。
　　控申部門在申訴件移送民檢部門兩個(gè)月后，民檢部門沒有反饋審查結(jié)果信息的，控申部門應(yīng)當(dāng)向民檢部門發(fā)《提醒單》；在申訴件移送民檢部門達(dá)三個(gè)月，民檢部門仍沒有反饋審查結(jié)果信息的，控申部門應(yīng)當(dāng)向民檢部門發(fā)《催辦單》；同時(shí)抄報(bào)院辦公室和監(jiān)察部門，院辦公室可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)進(jìn)入督辦程序，監(jiān)察部門可以進(jìn)行效能監(jiān)察。
　　
　　（四）建立健全責(zé)任追究機(jī)制
　　一項(xiàng)制度能否取得成功，關(guān)鍵在于制度中是否存在充分、必要的責(zé)任條款，便于檢查、督促，找出原因并加以改進(jìn)。受審分離制度當(dāng)然應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任分工和不履行職責(zé)的后果。一是要明確責(zé)任人。兩部門的負(fù)責(zé)人主要承擔(dān)部門間工作協(xié)調(diào)、制度執(zhí)行情況的督促、檢查工作；內(nèi)勤主要承擔(dān)數(shù)據(jù)的匯總、統(tǒng)計(jì)、核對(duì)、信息反饋和協(xié)助部門負(fù)責(zé)人做好日常檢查工作；承辦人則負(fù)有執(zhí)行工作制度，發(fā)現(xiàn)存在的不足并提出改進(jìn)意見的義務(wù)。二是明確違職后果。沒有責(zé)任后果的規(guī)定，責(zé)任要求便無(wú)從落實(shí)。受審分離的責(zé)任機(jī)制應(yīng)與我們的考核機(jī)制和紀(jì)律規(guī)定進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，形成獎(jiǎng)懲的具體規(guī)定。
　　具體來(lái)說(shuō)，院辦公室根據(jù)控申部門移送的《催辦單》以及督辦相關(guān)規(guī)定，可以報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)對(duì)未能在規(guī)定時(shí)限內(nèi)辦理的申訴件進(jìn)行督查。在督查中，一旦發(fā)現(xiàn)無(wú)正當(dāng)理由未按時(shí)、按要求完成的情況，及時(shí)通報(bào)監(jiān)察部門。
　　監(jiān)察部門根據(jù)控申部門、院辦公室提請(qǐng)或依據(jù)掌握的申訴件處理情況，對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由未按時(shí)、按要求完成并產(chǎn)生不良影響的，必須進(jìn)行立項(xiàng)監(jiān)察。經(jīng)效能監(jiān)察，對(duì)于須追究部門和個(gè)人責(zé)任的，監(jiān)察部門應(yīng)及時(shí)提交檢察長(zhǎng)辦公會(huì)討論決定。
　　院辦公室、監(jiān)察部門經(jīng)過督辦、監(jiān)察，可視情況提出工作建議、限期整改、考核扣分等不同意見。對(duì)于責(zé)任部門及責(zé)任人未按時(shí)、按要求辦理申訴件的，列入考核內(nèi)容。
　　監(jiān)察部門應(yīng)定期將對(duì)民檢、控申等部門
　　辦理申訴件的效能監(jiān)察情況在院內(nèi)通報(bào)。
　　
　　注釋：
　　［１］寶山檢察院要求民檢部門在受理后20日內(nèi)作出是否立案審查的決定，一般的申訴案件要求在2個(gè)月內(nèi)辦結(jié)。實(shí)踐告訴我們，這樣的要求，民檢部門是能夠做到的。