再析司法官懲戒

　　內容提要：在任何社會，司法官違法違紀現象都難以避免。當違法違紀的司法官不能得到相應的懲戒時，不僅會給其他司法官的職業信念帶來負面影響，也會使司法官的社會公信力下降。司法官懲戒制度對保證司法官隊伍的廉潔公正，推動司法官職業意識的養成，促進司法公正起著重要作用，應予以高度重視并加以深入研究。
　　關鍵詞：司法官 懲戒 對策
　　
　　司法官的懲戒，是指司法官懲戒機構，依據法定的事由和程序，對司法官的違法違紀行為，分別不同性質、情節，給予一定的懲處。
　　
　　一、司法官懲戒制度：功能分析
　　
　　司法官懲戒制度是確保司法官依法正確地行使國家司法權，依法正確地履行其法定職責和應盡義務，確保司法工作正常有序地開展的重要手段和保證。懲戒制度是促進司法公正的一項重要制度，建立和完善司法官懲戒制度具有重要作用。司法官懲戒制度主要有以下功能：
　　
　　(一)有利于保障司法獨立
　　司法獨立是司法公正得以實現的保障。因此，各國無不將司法獨立原則納入憲法，不容任何其他制度、機構、個人非法干涉。各國在建立司法官懲戒制度時所考慮的不僅是對司法官違法違紀的懲處，更重要的是不要讓對司法官的懲戒威脅到司法獨立。因此，司法獨立便成為設計司法官懲戒制度的最重要的基礎。與其他的國家活動相比，司法活動具有中立性、獨立性、公正性、終局性、程序性等特點。與所有其他國家權力的運行機制一樣，對于司法權行使者的任何制裁等不利影響，都不能背離司法活動的客觀規律，否則懲戒便無法達到預期效果。 如美國法律在對法官的不當行為詳加規制的同時，卻又為法官的行為留下了充裕的自由空間，即規定法官的裁判行為不得成為懲戒法官的依據。美國《司法行為與資格喪失法案》規定：如果投訴是直接關于判決或程序裁決的實質性問題，則應予以駁回。這實際就為法官懲戒設置了禁區，即法官可以依照自己對于法律的理解和對具體案件事實的認定獨立進行裁判，且不得因此裁判行為受到追究。美國法官懲戒制度中的這一禁區植根于美國社會對于司法獨立的高度重視。司法獨立被美國人視為法治的一個重要組成部分，他們認為如果允許根據法官的裁判行為彈劾法官，那么法官實際將無獨立性可言，將在裁判過程中忐忑不安，法官遵從的就不是法律的命令，而是政黨的命令和輿論的壓力。
　　
　　 （二） 懲戒制度有利于保障司法官公正司法
　　懲戒制度是一種懲戒與保障相結合的機制。由于司法官職責的重要性以及為履行職責而賦予司法官的獨立地位，所以各國無不賦予被懲戒的司法官充分的救濟權利。懲戒機構應完全中立、獨立而不受法院、檢察院行政領導力量的影響。這種中立、獨立的地位本身就是對在懲戒程序中處于不利地位的被懲戒司法官權利的一種程序保障。在司法官懲戒過程中，只有依照科學、公平的程序，才能確保證據合法、事實清楚、決定正確。只有這樣，才能保證懲戒決定的質量。司法官懲戒程序不僅確保相關法律的正確適用，而且還可以避免來自不同方面的干預，以確保懲戒決定的公正性。
　　
　　（三）懲戒制度對司法官的行為有約束、引導和教育作用
　　嚴格的司法官選任條件并不能排除來自于司法官道德的風險。司法官作為人類社會的一員仍然有一般人的自然屬性和社會屬性，其行為可能偏離正常軌道。司法官作為國家的執法者，其一旦徇私枉法，帶來的災難是嚴重的。約束、引導和教育作用是懲戒制度最直接、最基本的功能。懲戒的最初動機就是通過給人們施加某種不利后果，使禁止性規范和紀律得到遵守。懲戒能強化司法官遵紀守法的意識，約束司法官不得為禁止性行為，防止違法亂紀行為的發生，引導司法官的行為向良好的方向轉化。強化司法人員的道德自律意識，并輔之以必要的懲戒制度，才是促使司法官慎獨自重、防止司法官行為出格的精神屏障。
　　總之，對違法違紀的司法官進行懲戒并不僅僅是為了懲罰司法官，更重要的是為了保持司法體系的公正和公信力。在必要的時候采取懲戒手段，事實上是保護大多數司法官不受不合格的司法官的影響，同時也讓公眾相信司法官的錯誤行為不會被姑息或遷就，增加了公眾的信任，讓其他司法官認識到該司法官錯誤行為的嚴重性和惡劣影響，防止其他人再犯同樣的錯誤。
　　
　　二、我國司法官懲戒制度的弊端
　　
　　(一)懲戒事由的規定過于原則，缺乏可操作性
　　我國法律對司法官應受懲戒的行為作了規定。 懲戒事由主要是工作上的失職行為，而且規定過于原則，導致在司法實踐中，司法官的身份得不到有力的保障，致使司法官不愿冒失去司法官資格的風險去伸張正義，司法獨立難以實現。洛陽中院法官李慧娟一案頗為典型。由于她在一份判決書中認為：“《河南省農作物種子管理條例》作為法律階位較低的地方性法規，其與《種子法》相沖突的條文自然無效”。當地人大認為判決違法，李慧娟被撤消審判長職務，免去助審員資格。就這一案件而言，姑且不論其裁判到底是對是錯，至少該法官未被指稱有其他違法行為，所以，我們有理由認為她所做的只是依照其對法律的理解在審理案件。因此，也就可以說有關國家機關是就裁判之實質性問題對法官進行懲戒的。關注該案的學界似乎一致對該案持否定態度。但少部分學者只是將關注的焦點放在法官的對錯上。他們雖然也批評該案，但主要論證的是法官對法律的具體適用沒有錯誤。 他們沒有考慮到單純適用法律的錯誤通常也不應該是懲戒法官的理由，除非錯誤的裁判本身能夠非常清楚地表明法官有枉法裁判的故意。
　　
　　(二)無專門的司法官懲戒機構
　　在我國，設于內部的懲戒機構難以充分發揮懲戒制度的功能。如《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》規定，各級人民法院監察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集，對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規定進行處理。由于負責對法官實施處罰的機構是法院內部的職能部門，處罰者與被處罰者同處于一個單位，更何況有時違法違紀的是本院領導，因此這種內部處罰機構形同虛設。同樣，我國也沒有專門的檢察官懲戒機構，目前的檢察官懲戒制度也尚需完善。
　　
　　(三)無專門的司法官懲戒程序
　　 在我國，有關立法規定了司法官懲戒制度，但具體程序缺乏明確規定，尚有待完善。如《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》規定，違法審判責任案件的立案、調查、處理、申訴，依照《人民法院監察部門調查處理案件暫行辦法》規定的程序進行。由于處罰條件、處罰程序不規范，有時往往會使秉公辦案的法官因辦理案件沒能迎合某些領導的意見，而被以“合法”的理由調職或免職，從而嚴重影響司法獨立的實現。
　　
　　(四)懲戒手段“行政化”
　　現行司法官懲戒制度中的處分和國家對公務員的懲戒處分手段相似，沒有體現出司法官職業特色。
　　 由于上述問題的存在，導致對司法官的違法違紀行為的懲戒不規范，具有較多的“人治”色彩，所以建立健全司法官懲戒機制，規范對司法官的懲戒措施，具有重要意義。
　　
　　三、完善我國司法官懲戒制度的設想
　　
　　（一）將懲戒事由法定化、規范化，切實發揮懲戒制度監督和規范司法官行為的作用
　　 首先，明確《法官法》、《檢察官法》規定的禁止性行為的具體處分。從社會分工的角度來看，法官、檢察官擔負著保衛國家安全，依法懲罰刑事犯罪和處理社會糾紛，維護政治穩定和社會安寧的各項任務，國家法律和行業行為規范都對其職務活動有具體的要求。雖然《法官法》、《檢察官法》規定了法官、檢察官的禁止性行為，但對于每一種行為應承擔何種具體的處分未規定。這樣可能導致同樣行為的不同處罰，應明確何種行為應承擔何種責任。
　　
　　其次，還應將司法官在道德上的失職行為以及違反司法官職業典范的行為納入懲戒的范疇。行使國家司法權的司法官，不僅需要有認定事實與法律判斷的高度素養，同時需要有高尚的品格，只有高尚品格的司法官，才能贏得人民的信服。因此當司法官具有道德上的重大失職行為，嚴重違反司法官的倫理典范，導致司法官的威信受到社會及公眾的質疑時，當然應當成為彈劾的對象。 我認為，應制定專門的司法官行為準則，規定司法官必須遵守和應當遵循的職業道德和從業紀律，為司法官行為提供一個可供測量的明確尺度。司法官違背其職業上應遵守的義務而依法應受懲戒處分時，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務的違反及所應受的懲戒，方符法律明確性原則。
　　
　　（二）建立統一的司法官懲戒機構
　　從國際上看，對司法官懲戒機構也有要求。聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》、司法獨立第一次世界大會《司法獨立世界宣言》和國際法曹協會《司法獨立最低標準》要求法官懲戒機構應是永久性法庭或委員會，其組成應以法官為多數，該機構應獨立于行政機關。 為了從組織上保證對法官紀律的執行，美國聯邦和州都設有法官行為調查委員會或者類似的專門負責調查處理法官行為不端和違法違紀事件的組織。在全美五十個州以及哥倫比亞特區通過州一級的司法紀律程序都建立了法官行為機構，以調查和處理對司法官員的投訴。從中國歷史上看，也設立過專門的司法官懲戒機構。如為落實對司法官的懲戒，北洋政府專門成立了司法官懲戒委員會。懲戒委員會受理由司法總長交辦的對檢察官和法官進行懲戒的案件。
　　我國沒有懲戒法官、檢察官的專門機構，黨、人大有直接追究法官、檢察官的權力。實踐中對法官、檢察官違法違紀行為一般都是由該法官、檢察官所屬法院、檢察院的監察部門負責調查，作出處理意見由院長、檢察長批準。法院、檢察院監察部門是法院、檢察院的一個內設機構。一般而言，內設機構離被監督對象近，有利于監督線索的發現，但不利于監督結果的處理；法官、檢察官的內部懲戒制度強化了法官、檢察官對所在部門及領導的行政依附性，不利于法官、檢察官獨立行使司法權。而獨立機構離監督對象遠，不利于監督線索的發現，但不受法院、檢察院內各種因素困擾，比內設機構超脫、有力，利于監S0YipkGAwf+LUGR2h0QqMg==督結果的處理。
　　我認為，參照國際社會對司法官員的監督方式，法官、檢察官的懲戒機構應是常設機構，該機構應獨立于行政機關，除了專門懲戒機構有權彈劾和罷免法官、檢察官外，其他機構無此權力。懲戒機構應完全與司法系統的內部職能部門相脫離。可在審判機關、檢察機關之外，設立二級（國家級和省級）統一的、獨立的“司法官懲戒委員會”，但不宜在各級都設立，否則又陷入了人緣地緣關系的泥潭。中央一級法官、檢察官懲戒委員會負責對最高司法機關司法官和省級司法機關中的法院院長和檢察院檢察長的違法違紀行為懲戒；省級法官、檢察官懲戒委員會負責對省級司法機關（院長和檢察長除外）和省級以下司法機關中的法官、檢察官的違法違紀行為懲戒。司法官懲戒委員會為司法官懲戒的最高機關，對司法官懲戒權的行使，一律由司法官懲戒委員會直接掌理。司法官的懲戒乃國家對其違法失職行為之制裁。但關于足以改變司法官身份或對于司法官有重大影響之懲戒處分，受處分人得向懲戒委員會聲明不服，由該機構就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。
　　
　　 （三）完善懲戒程序
　　我國目前的懲戒程序屬于行政程序而非國際通行的審判程序。因此，法律應專門規定出嚴密、詳盡、操作性強的懲戒程序。如裁決組織的組成、追訴的標準、審理所采用的證據法則、證明標準以及最終何為有效的裁決結果等。應保證程序的公正、公開，并應賦予當事人的陳述權、辯護權和申訴權。
　　
　　 (四)懲戒手段應與職業特點相適應
　　 懲戒手段的設置應體現出司法官職業的特色，并區別于行政懲戒手段。我國《法官法》、《檢察官法》規定的處分，種類分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等幾種，屬于行政處分的性質。因此，建議按情節輕重將司法官懲戒手段改為免職、停職、調職、減俸或訓誡等。