對(duì)財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系的探索

　　【摘要】建立財(cái)政績效評(píng)價(jià)體系應(yīng)借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，按照“投入——過程——產(chǎn)出——結(jié)果”進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)，并通過實(shí)踐進(jìn)行檢驗(yàn)，跟蹤考評(píng)，從各方面給予完善。
　　
　　一、序言
　　
　　我們知道對(duì)財(cái)政績效評(píng)價(jià)可以分為對(duì)財(cái)政收入的績效評(píng)價(jià)和對(duì)財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)兩方面。對(duì)財(cái)政收入的績效評(píng)價(jià)是指對(duì)財(cái)政收入與取得成本的效益之比。由于財(cái)政收入主要來源于稅收收入，而稅收是由國家強(qiáng)制征收的、無償?shù)模愂粘杀臼谦@得稅收收入所支付的最低成本，因此一般來說對(duì)其評(píng)價(jià)意義不大。我們現(xiàn)在所說的財(cái)政績效評(píng)價(jià)主要是指對(duì)財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)。其最初是西方國家政府公共支出管理的一項(xiàng)重要制度，核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系。由此而形成的一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，用以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。把現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一些理念融入預(yù)算管理中，使政府預(yù)算能像企業(yè)財(cái)務(wù)計(jì)劃一樣對(duì)政府的行為進(jìn)行內(nèi)控，并通過這種內(nèi)控，保障政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提高政府運(yùn)行效率，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)政府管理與市場(chǎng)運(yùn)作的協(xié)調(diào)能力，它根本的意義是以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府職能的實(shí)現(xiàn)程
　　度，也就是從財(cái)政資金的運(yùn)行角度考量政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。
　　
　　二、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的層次、主體、客體及內(nèi)容
　　
　　（一）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的層次
　　我國財(cái)政支出一般分為兩個(gè)方面：一是一般財(cái)政預(yù)算支出（部門預(yù)算支出）；二是項(xiàng)目預(yù)算支出（公共項(xiàng)目預(yù)算支出）。因此對(duì)財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)也就針對(duì)這兩個(gè)方面展開。即包括對(duì)部門預(yù)算支出的評(píng)價(jià)、對(duì)公共項(xiàng)目預(yù)算支出的評(píng)價(jià)和對(duì)財(cái)政支出的綜合績效評(píng)價(jià)。
　　
　　（二）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的主體
　　為了確保評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、公正，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的主體應(yīng)由以下幾部分組成：一是財(cái)政部門和具有權(quán)威性的專家組織（即制定績效評(píng)價(jià)體系的部門）；二是財(cái)政部門及項(xiàng)目支出各職能部門（即具體執(zhí)行和實(shí)施績效體系的部門）；三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及社會(huì)公眾（即監(jiān)督與評(píng)判績效體系的部門）。
　　
　　（三）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的客體
　　公共項(xiàng)目預(yù)算支出的評(píng)價(jià)客體是財(cái)政支出項(xiàng)目的效益。部門項(xiàng)目預(yù)算支出的評(píng)價(jià)客體是各個(gè)政府職能部門的財(cái)政支出效益。財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)客體是財(cái)政支出的整體效益，是財(cái)政總支出效益的綜合反映。
　　
　　（四）財(cái)政支出績效考評(píng)內(nèi)容
　　從我國的發(fā)展目標(biāo)來看，對(duì)部門（政府各機(jī)構(gòu)）預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)范圍主要包括以下幾個(gè)方面：政務(wù)信息管理，資源配置績效管理，公務(wù)員業(yè)績及服務(wù)質(zhì)量管理，財(cái)務(wù)質(zhì)量管理等。
　　公共項(xiàng)目預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)不但可以檢查、監(jiān)督項(xiàng)目支出的安全性、合規(guī)性和有效性，而且可以識(shí)別問題的所在，分析項(xiàng)目支出沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的原因，幫助解決問題，并對(duì)同一領(lǐng)域的其它相似項(xiàng)目進(jìn)行比較。根據(jù)我國政府項(xiàng)目的特點(diǎn)，項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括：邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、成果標(biāo)準(zhǔn)。通過對(duì)上述三大標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)來衡量項(xiàng)目支出設(shè)計(jì)的合理性，項(xiàng)目管理以及項(xiàng)目績效目標(biāo)的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率和效果。
　　財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)最主要的是要從其社會(huì)效益上來評(píng)價(jià)，而不與前兩項(xiàng)支出相同，即以經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)為主。
　　
　　三、財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系的建立
　　
　　首先由權(quán)威的專家組織解決一些技術(shù)上的難題，然后協(xié)同財(cái)政部門研究制定財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)辦法、工作程序、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)選擇以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，對(duì)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)原則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進(jìn)行明確，并對(duì)相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定，從而形成一套切合實(shí)際的績效評(píng)價(jià)體系。具體來說，在確定財(cái)政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們認(rèn)為可以借鑒企業(yè)管理的辦法，按照“投入——過程——產(chǎn)出——成果”的邏輯程度進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)。具體設(shè)計(jì)應(yīng)根據(jù)目標(biāo)的不同而有所不同，并遵循相關(guān)性原則、經(jīng)濟(jì)性原則、可比性原則、重要性原則，綜合運(yùn)用這四種原則可以避免單純追求成果而忽視效率或單純追求效率而不顧成果的現(xiàn)象。如對(duì)公共預(yù)算支出項(xiàng)目可采用會(huì)計(jì)收益率、投資回收期、凈現(xiàn)值、現(xiàn)值指數(shù)和內(nèi)含報(bào)酬率等考核指標(biāo)。對(duì)部門預(yù)算支出項(xiàng)目主要以預(yù)算為主，并結(jié)合政務(wù)信息管理等四個(gè)方面設(shè)定一些定性定量指標(biāo)。而對(duì)財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)則應(yīng)以社會(huì)效益為主進(jìn)行考評(píng)。社會(huì)效益的量化，一直是財(cái)政核算中長期解決不了的技術(shù)性難題，在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)要盡量克服這一難題。應(yīng)將定性與定量分析相結(jié)合，近期與遠(yuǎn)期目標(biāo)相結(jié)合，并且要盡量站在廣大社會(huì)公眾的立場(chǎng)上來設(shè)定指標(biāo)。因?yàn)樨?cái)政支出主要以公共支出為主，那當(dāng)然應(yīng)以此為出發(fā)點(diǎn)設(shè)定指標(biāo)。如可采用社會(huì)公眾評(píng)價(jià)情況、民意調(diào)查等辦法設(shè)計(jì)指標(biāo)。并且能量化的指標(biāo)都應(yīng)有一標(biāo)準(zhǔn)值。
　　評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)立了還不行，還應(yīng)通過實(shí)踐來檢驗(yàn)其合理性與可操作性。建議按財(cái)政支出的功能和項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、文化事業(yè)、社會(huì)保障、行政管理、農(nóng)林牧（水）以及政府采購等八個(gè)大類，并且根據(jù)評(píng)價(jià)工作的具體情況可以再進(jìn)一步細(xì)分為若干個(gè)小類，以此開展評(píng)價(jià)工作。并且在執(zhí)行過程中，要建立績效追蹤檢查制度，對(duì)公共預(yù)算支出要設(shè)有與該支出對(duì)應(yīng)的效果指標(biāo)，執(zhí)行過程中要對(duì)比資金的使用與績效情況，在決算時(shí)要報(bào)告最終的績效情況。而對(duì)部門預(yù)算支出除進(jìn)行指標(biāo)跟蹤考評(píng)外，還應(yīng)進(jìn)行橫向的“成本——效益”分析，找出原因，為改進(jìn)考評(píng)體系提供數(shù)據(jù)，為支出決策提供依據(jù)。
　　最后，還要由政府、監(jiān)督部門、審計(jì)部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾等從各個(gè)方面對(duì)這體系進(jìn)行保駕護(hù)航、評(píng)價(jià)考量、監(jiān)督與評(píng)判等，從多方面強(qiáng)化和推進(jìn)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作。
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