建國初期中國共產(chǎn)黨對發(fā)展黨內(nèi)民主的探索

　　建國初期，中國共產(chǎn)黨結(jié)合新中國成立后對黨加強(qiáng)民主建設(shè)提出的新要求，在如何加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)方面進(jìn)行了積極的探索，制定了一些富有創(chuàng)建性的制度。這些探索對目前黨如何進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主、提高黨的執(zhí)政能力具有重要的借鑒意義。
　　
　　一
　　
　　1949年10月1日新中國的成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的地位發(fā)生了歷史性變化，中國共產(chǎn)黨已由領(lǐng)導(dǎo)全國人民開展革命斗爭的革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)全國人民實(shí)現(xiàn)從新民主主義到社會主義轉(zhuǎn)變、并為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而奮斗的全國范圍的執(zhí)政黨。在這一背景下，中國共產(chǎn)黨將發(fā)展黨內(nèi)民主作為新中國成立后加強(qiáng)黨的建設(shè)和政權(quán)建設(shè)一項(xiàng)重要內(nèi)容。
　　充分發(fā)展黨內(nèi)民主，始終是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)。在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨就將擴(kuò)大黨內(nèi)民主看作是鞏固黨和發(fā)展黨的必要的步驟。新中國成立后，擺在中國共產(chǎn)黨面前的是，如何作為執(zhí)政黨帶領(lǐng)全國各族人民建設(shè)一個(gè)社會主義新中國。中國共產(chǎn)黨在建國以后如何有效地?cái)U(kuò)大和加強(qiáng)與人民群眾的聯(lián)系，如何保證自己的決策正確、及時(shí)，如何實(shí)現(xiàn)黨的生活生氣勃勃，從而使黨的事業(yè)得到更大更快的發(fā)展，這些對于中國共產(chǎn)黨鞏固執(zhí)政地位具有重要的影響。對此，中國共產(chǎn)黨在八大黨章中明確規(guī)定：“黨必須采取有效的辦法發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，鼓勵一切黨員、黨的基層組織和地方組織的積極性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)上下級之間的生動活潑的聯(lián)系”。只有通過充分發(fā)展黨內(nèi)民主，才能密切的聯(lián)系基層黨員群眾，通過了解和搜集基層黨員群眾的意見和建議，從而制定出好的路線、方針、政策和辦法；才能充分發(fā)揮每一個(gè)黨員的作用，使他們能為黨的各項(xiàng)政策、決議的制定和實(shí)施自覺地發(fā)揮其主動性和積極性，并從中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)大批人才。
　　但另一方面，中國共產(chǎn)黨所倡導(dǎo)的黨內(nèi)民主并不是一種無序的民主，而是強(qiáng)調(diào)民主與集中的統(tǒng)一、自由與紀(jì)律的統(tǒng)一，通過發(fā)展黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)全黨的團(tuán)結(jié)。建國以后，黨員隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，1949年底全國的黨員人數(shù)達(dá)到450萬人，截止1950年7月已經(jīng)超過500萬人；同時(shí)，黨員的覆蓋領(lǐng)域也在不斷延伸，從工廠、農(nóng)村、軍隊(duì)延伸到社會的各個(gè)領(lǐng)域之中。但如何使這些黨員真正發(fā)揮作用，就必須堅(jiān)持民主集中制的組織原則，實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主，明確黨員個(gè)人與黨的整體的關(guān)系，黨的上級組織與下級組織的關(guān)系，黨的中央組織、黨的各級組織與黨員群眾的關(guān)系。只有如此，才能使中國共產(chǎn)黨不僅是許多黨員簡單的數(shù)字的總和，而是由全體黨員按照一定規(guī)律組織起來的統(tǒng)一的有機(jī)體。在八大黨章中，就對發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)進(jìn)行了全面的總結(jié)：“中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主。……也只有在這個(gè)基礎(chǔ)上，黨的集中和統(tǒng)一才能鞏固，黨的紀(jì)律才能是自覺的而不是機(jī)械的。按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”。
　　可以說，在建國初期，中國共產(chǎn)黨對發(fā)展黨內(nèi)民主的認(rèn)識集中表現(xiàn)為既要充分發(fā)展黨內(nèi)民主，發(fā)揮黨員的主動性和積極性，但同時(shí)又要堅(jiān)持民主集中制，實(shí)現(xiàn)黨的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一。
　　
　　二
　　
　　發(fā)展黨內(nèi)民主，就必須建立一套完善的制度體系。建國初期，我們黨探索發(fā)展黨內(nèi)民主的實(shí)踐主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，確立黨的各級代表大會和代表會議制度
　　黨的代表大會制度是發(fā)展黨內(nèi)民主的基本制度之一。作為一個(gè)在全國范圍內(nèi)執(zhí)政的黨，建立黨的各級代表大會和代表會議制度對于充分發(fā)揮每個(gè)黨員的積極性，實(shí)現(xiàn)全黨的團(tuán)結(jié)，鞏固黨的執(zhí)政地位具有重要意義。
　　1948年，在即將取得全國勝利的背景下，中共中央頒布了《關(guān)于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》。建國后，中國共產(chǎn)黨對于在全國范圍內(nèi)確立和完善黨的各級代表大會和代表會議制度始終是十分重視的。中共中央曾多次指出：“定期召開各級黨的代表大會和代表會議是黨內(nèi)民主生活的根本制度，……今后各級黨的組織，必須按照黨章規(guī)定，定期召開代表大會和代表會議，不允許以任何借口不按期召開”，①并對會議的召開頻率作出了具體的規(guī)定。根據(jù)黨中央的要求，在開展整風(fēng)、整黨等一系列運(yùn)動，黨的組織得到進(jìn)一步鞏固之后，從1954年到1955年一季度，全國有3個(gè)省、20個(gè)大中城市和290多個(gè)縣、市召開了黨的代表大會，縣以上黨組織召開黨的代表會議的則更多。
　　1956年9月15日至27日，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會在北京召開，鄧小平在會上作了《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》。《報(bào)告》一方面對七大以來推行黨的各級代表大會和代表會議制度、發(fā)展黨內(nèi)民主方面的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，提出“必須健全黨的和國家的民主生活，……使黨和國家的各種會議，特別是各級黨的代表大會和人民代表大會，成為充分反映群眾意見、開展批評和爭論的講壇”，“黨的民主集中制的基本要求之一，是黨的各級代表大會的定期召集和充分發(fā)揮作用”。②另一方面，《報(bào)告》還對如何完善黨的代表大會和代表會議制度，進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)提出了新的設(shè)想，提出“為了把黨的民主生活提高到更高的水平……，把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制”。③推行黨的代表大會常任制，由于代表是常任的，便于經(jīng)常地集中下級組織的、黨員群眾和人民群眾的意見和經(jīng)驗(yàn)，便于使黨的中央、省、縣委員會每年向代表大會報(bào)告工作，聽取批評，答復(fù)詢問，從而使黨代表即使在代表大會閉會期間，也可以按照適當(dāng)?shù)姆绞剑O(jiān)督黨的機(jī)關(guān)的工作。由此，“代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”，“可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展”。④
　　第二，健全黨委制，加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)
　　推行黨委制，加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)是黨在長期革命斗爭中形成的一項(xiàng)重要制度。1948年9月，中共中央頒布了由毛澤東代中央起草的《關(guān)于健全黨委制的決定》，針對黨內(nèi)存在的個(gè)人包辦和個(gè)人決定重要問題的習(xí)氣，要求各級黨委、各部門黨組必須建立健全黨委會議制度，并強(qiáng)調(diào)“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”。黨委制的實(shí)質(zhì)和根本，就是重要問題均須經(jīng)黨委集體討論，充分發(fā)揚(yáng)民主，最后按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定并分別執(zhí)行，而不應(yīng)當(dāng)由個(gè)人決定重要問題。同時(shí)也要注意協(xié)調(diào)好集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人負(fù)責(zé)之間的關(guān)系，兩者不可偏廢。根據(jù)中央的《決定》精神，一些地區(qū)開始對建立健全黨委制進(jìn)行探索。如1949年5月25日，蘇南區(qū)黨委作出了《健全黨委制度決定》，規(guī)定常委每日上午集體辦公，半月開一次全體委員會議；對外發(fā)言、發(fā)表文告、布告、法令和條例，要經(jīng)常委討論、簽字，才能公布。
　　在新中國成立后，對健全黨委制的探索仍在不斷深化。黨委制的推行范圍不再局限在黨政機(jī)關(guān)和部隊(duì)之中，在企業(yè)中也開始實(shí)行黨委集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，也就是黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制或經(jīng)理負(fù)責(zé)制，在學(xué)校中也開始推行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。一些地區(qū)還制定了專門的制度，保證黨委制的全面推行。如1955年3月，中共上海市委作出了《關(guān)于健全黨委制、改善領(lǐng)導(dǎo)的決定》，提出要加強(qiáng)市委的集體領(lǐng)導(dǎo)，健全黨委制。凡是屬于貫徹中央方針政策性指示和決定本市方針政策性的問題，必須經(jīng)市委會議討論，不得由個(gè)人單獨(dú)作出決定。市委會議必須在發(fā)揚(yáng)民主、充分展開討論、發(fā)揮集體智慧的基礎(chǔ)上作出完整的決定。
　　1956年通過的八大黨章對健全黨委制作出了全面的闡述：“按照黨的民主集中制，任何黨的組織都必須嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則”，全委會必須定期召開，黨的中央委員會全體會議每年至少召開2次，黨的省、自治區(qū)和直轄市委員會的全體會議每年至少召開3次，黨的縣、自治縣、市委員會的全體會議每年至少召開4次。
　　
　　第三，建立黨內(nèi)監(jiān)督制度
　　發(fā)展民主和實(shí)行監(jiān)督是密不可分的，兩者不僅互為前提，而且互為實(shí)現(xiàn)方式。實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的過程其實(shí)就是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的過程，而發(fā)展黨內(nèi)民主的過程也必定包含實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督。
　　在新中國成立后，為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，在黨內(nèi)建立了專門的工作機(jī)構(gòu)。1949年11月9日，中央政治局通過了《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，提出在中國共產(chǎn)黨已成為全國范圍內(nèi)的執(zhí)政黨，各級政府已經(jīng)或即將建立的條件下，成立中央和各級黨的紀(jì)律檢查委員會，檢查、受理、審查各級黨組織、黨的干部和黨員的違反黨的紀(jì)律行為，克服官僚主義。1955年3月，黨的全國代表大會通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決定》，決定在原有的各級紀(jì)律檢查委員會的基礎(chǔ)上成立黨的中央和地方的各級監(jiān)察委員會，以代替中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會，檢查和處理黨員、尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的各種違法亂紀(jì)的行為，以加強(qiáng)黨的紀(jì)律。同時(shí)，中共中央還制定了一系列條例規(guī)定，賦予黨員有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，以及向黨負(fù)責(zé)任地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)行為的權(quán)力。
　　在八大黨章中專門以一定篇幅對加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督作出制度化規(guī)定：“任何黨員和黨的組織都必須受到黨的自上而下的和自下而上的監(jiān)督”，同時(shí)必須加強(qiáng)黨和國家的監(jiān)察工作，在黨的各級委員會都應(yīng)設(shè)立監(jiān)察委員會，在各級黨的委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)常檢查和處理黨員的各種違法亂紀(jì)和官僚主義現(xiàn)象，并及時(shí)地給以應(yīng)得的處分。
　　第四，推進(jìn)基層黨組織的民主生活制度
　　基層黨內(nèi)民主是黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，是黨穩(wěn)健推進(jìn)黨內(nèi)民主這一系統(tǒng)工程的起點(diǎn)。在基層黨組織中發(fā)展黨內(nèi)民主，可以讓黨員在參與黨的活動、參與黨組織的決策過程中，不斷強(qiáng)化主體意識，培養(yǎng)與黨休戚相關(guān)、榮辱與共的命運(yùn)感和使命感，激發(fā)和幫助黨員更好地發(fā)揮作用，融入到黨的各項(xiàng)工作中去。
　　為了推動基層黨內(nèi)民主的發(fā)展，在建國初期，中國共產(chǎn)黨努力健全支部的民主生活制度:一是建立定期民主選舉制度，規(guī)定黨的基層組織應(yīng)按照黨章規(guī)定，普遍地、有領(lǐng)導(dǎo)地召開全體黨員大會，聽取和審查各基層黨組織委員會的報(bào)告，討論和決定本單位的工作問題，民主選舉各基層組織的委員會，等等；二是建立定期匯報(bào)與檢查制度。黨章規(guī)定，各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和負(fù)責(zé)人，應(yīng)該定期地向選舉自己的黨員和下級組織報(bào)告工作。這些制度的制訂和實(shí)施有利于充分發(fā)揮黨員積極性，同時(shí)也有力地充實(shí)了黨基層組織的民主生活。三是在黨的基層組織中廣泛地開展批評和自我批評，糾正工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，并同黨內(nèi)存在的違法亂紀(jì)、貪污浪費(fèi)和官僚主義現(xiàn)象進(jìn)行斗爭，從而活躍了黨的基層組織的民主生活，提高黨基層組織的工作水平。
　　在建國初期，黨的各級代表大會和代表會議制度和黨的監(jiān)督制度的建立、黨委制的健全和基層黨組織民主生活制度的推進(jìn)，對于當(dāng)時(shí)中國共產(chǎn)黨推進(jìn)黨內(nèi)民主發(fā)揮了積極作用。鄧小平曾評價(jià)說，當(dāng)時(shí)黨中央和毛澤東一直比較注意實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行民主集中制，黨內(nèi)民主生活也比較正常。
　　
　　三
　　
　　建國初期，中國共產(chǎn)黨在發(fā)展黨內(nèi)民主方面作出了卓有成效的探索，但這些探索在后來的發(fā)展中卻沒能得到堅(jiān)持，甚至一度遭到嚴(yán)重破壞。目前，進(jìn)一步推動黨內(nèi)民主建設(shè)已經(jīng)成為提高黨的執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要措施。黨的十七大提出，要“積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，著力增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”，并以“擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧”。因此，研究建國初期中國共產(chǎn)黨在發(fā)展黨內(nèi)民主方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對于今后進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)具有重要借鑒意義。
　　第一，發(fā)展黨內(nèi)民主，要重點(diǎn)關(guān)注基本制度的完善，全面推進(jìn)黨內(nèi)民主制度建設(shè)
　　推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，基本制度的建立和完善是重要保障。在建國初期，中國共產(chǎn)黨就緊緊圍繞這一目標(biāo)，建立和完善了黨的各級代表大會和代表會議制度、黨委會制度、黨的選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等，對這一時(shí)期黨內(nèi)民主的推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。目前，雖然隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的思想觀念日益呈現(xiàn)出多樣性、多變性和差異性的特點(diǎn)，但對于發(fā)展黨內(nèi)民主而言，其重要手段仍然是基本制度的建立和完善。黨的十七大報(bào)告就把積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)的重點(diǎn)放在了基本制度的完善上。報(bào)告提出:一是要完善黨的代表大會制度，實(shí)行黨的代表大會代表常任制，并進(jìn)一步規(guī)范黨代會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和方式，建立和完善黨代會向全委會、全委會向常委會授權(quán)制度，黨代會閉會期間代表巡查制度等，積極發(fā)揮黨代表在推進(jìn)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督中的作用；二是要加強(qiáng)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，黨的各級委員會都必須認(rèn)真貫徹民主集中制原則，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，反對和防止個(gè)人或少數(shù)人專斷。尤其是對于重大問題的決定和重要干部的任免，必須采取票決制；三是要改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式，推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉的范圍，從而進(jìn)一步擴(kuò)大黨的基層民主。
　　第二，發(fā)展黨內(nèi)民主，要關(guān)注制度的落實(shí)，使好的制度真正發(fā)揮作用
　　雖然中國共產(chǎn)黨在建國初期對發(fā)展黨內(nèi)民主開展了許多有益的探索，但從20世紀(jì)50年代后期開始，黨內(nèi)個(gè)人專斷和個(gè)人崇拜的現(xiàn)象逐漸滋長起來，黨的權(quán)力過分集中于個(gè)人，以至最終發(fā)生了“文化大革命”。究其原因，在于這些制度有的沒有得到真正的落實(shí)，有的雖然得到實(shí)施，但常常受到客觀形勢、領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志等因素的影響而變形。因此，發(fā)展黨內(nèi)民主，要著重解決制度設(shè)定和制度運(yùn)行之間的背離，既要對已經(jīng)制定的制度建立相應(yīng)的嚴(yán)密、科學(xué)、完備的方法和步驟，保障其落實(shí)不受干擾；另一方面，要對違反這些制度的現(xiàn)象如何處置作出明確的規(guī)定，使民主制度化、法律化，使這種制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。
　　第三，發(fā)展黨內(nèi)民主，要健全黨的整個(gè)政治生活系統(tǒng)，營造良好的黨內(nèi)民主環(huán)境和氛圍
　　黨內(nèi)民主關(guān)系到黨內(nèi)政治生活的全方位，它的發(fā)展要受制于黨內(nèi)整個(gè)政治生活系統(tǒng)的健全和發(fā)展。要在黨內(nèi)營造民主和諧的氛圍，關(guān)鍵就是要充分尊重和保障黨員的主體地位。正如十七大報(bào)告所提出的，要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境”。一方面，要通過進(jìn)一步推進(jìn)黨務(wù)公開，完善黨員的知情權(quán)，要建立保障黨員參加黨內(nèi)會議、閱讀黨內(nèi)文件等各項(xiàng)民主權(quán)利的制度體系和運(yùn)作機(jī)制，增強(qiáng)黨內(nèi)事務(wù)的透明度，從制度上真正落實(shí)黨員所應(yīng)享有的對黨內(nèi)事務(wù)的知情權(quán)。知情權(quán)是維護(hù)黨員各項(xiàng)政治權(quán)利的基礎(chǔ)，黨員只有充分的知情才會有真正的參與，才能正確地行使自己對黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)和決定權(quán)；另一方面，積極拓寬黨員實(shí)際參與黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的渠道和范圍，完善黨員的參與權(quán)。黨員的參與是黨員行使民主權(quán)利的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，必須采取多種形式、多種途徑，使廣大的普通黨員能在更深程度上和更廣范圍內(nèi)參與黨內(nèi)選舉、決策、管理、監(jiān)督，調(diào)動廣大黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性，在黨內(nèi)營造民主的氛圍，從而進(jìn)一步增強(qiáng)黨的生機(jī)和活力。
　　因此，必須在充分借鑒黨在建國初期發(fā)展黨內(nèi)民主的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，將發(fā)展黨內(nèi)民主作為增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力，鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保障。
　　注釋：
　　①《中共中央批準(zhǔn)中央組織部1955年8月1日給中央的工作報(bào)告》（一九五五年十月），中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》（第九卷）中共黨史出版社2000年版。
　　②③④鄧小平：《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》（一九五六年九月十六日），《鄧小平文選》（第一卷）人民出版社1994年版，第223、233～234、233頁。
　　
　　作者單位：中共上海市委黨史研究室
　　■ 責(zé)任編輯：王亞侖