我國的農民工社會保障與政策選擇

　　摘要：我國農民工問題是經濟社會的轉型、城市市場化的推動、以及就業環境等因素交互作用的結果。農民工社會保障機制的求解關鍵在于從根本上建立和實施具有中國特色的農民工社會保障政策機制，其核心是建立戰略性農村社會保障政策、過渡性農民工社會保障政策和進城務工人員的就業保障政策等三大政策支柱。在這個領域，我國各級政府和理論學術界進行了非常有益的探索，各大支柱之間有序性逐步深化。
　　關鍵詞：農民工；政策選擇；社會保障機制
　　隨著農民工規模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現，農民工問題受到了社會各界的廣泛關注，但對于農民工的社會保障權益還正視不足，對于農民工的社會保障機制研究不夠。國內學者的研究多集中于具體制度框架的設計和重要性認識層面，未能對農民工的就業特點和遷移動機從體制上進行剖析。本文通過對我國農民工社會保障問題的歸納及對其成因的分析，試圖更好地解釋我國在農村經濟制度的改革走向和城市化工業化轉型過程中出現的農民工社會保障政策問題，并初步刻畫我國“農民工綜合社會保障機制”的政策結構與內涵。
　　
　　一、農民工就業的特點及遷移動機
　　
　　“農民工”指戶籍身份還是農民、有承包土地，但主要從事非農產業、以工資為主要收入來源的人員。本文農民工特指跨地區外出進城務工人員。目前農民工就業有三個突出特點：
　　（一）就業競爭的弱勢群體
　　他們以初中文化的青壯年為主。據統計，2004年，全國農民工中16～40歲的占84％；初中文化程度的占66％，接受過各種技能培訓的僅占24％。可以看出，農民工平均年齡比較輕，總體素質偏低，他們中多數只能從事簡單體力勞動，集中分布在勞動密集型產業和勞動環境差、危險性高的勞動崗位。由于就業實力較弱，是工業化競爭中的弱勢群體。
　　（二）“進退自如”的流動特征
　　由于國家現行的農村政策和個體參與城市競爭的適應性他們大部分不可能安居于城市，其活動的規律以在城鄉間雙向流動為主。有兩種流動形式：一是以年為周期在城鄉和地區之間“鐘擺式”流動。二是以農業生產季節為周期，利用農閑時間外出的“兼業式”打工。2004年，季節性外出打工的人數約占農民工總量的1/5。
　　（三）缺乏就業城市的定位性，表現出流動的盲從性
　　目前，農民外出務工主要還是依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網絡。據調查，近九層的農民工通過自發方式外出，有組織外出的僅占12％。靠親友介紹或幫帶為主要途徑的自發性外出打工，帶有濃厚的傳統“幫貧濟困”色彩。
　　處于青壯年的農民工盡管有融入城市的良好愿望，但真正遷移的動機是為了擺脫貧困，增加收入，逐步改變生存現狀。據統計，2004年，中部地區外出農民工4728萬人，占全國農民工總量的40％；西部地區外出農民工3161萬人，占26.7％。中西部地區的打工群體占全國農民工總量的2/3。貧困地區成了城市打工群體的主要來源地。
　　
　　二、農民工社會保障機制的現狀及其成因
　　
　　農民工作為產業工人的組成部分，其社會保障待遇缺失現象嚴重。突出表現在：一是醫療、養老保險空缺。勞動和社會保障部調查表明，農民工醫療保險的參保率為10％左右，養老保險的參保率為15％左右。目前基本養老保險不能跨地區轉移，一些地方已參保的農民工也紛紛退保。二是工傷保險參保率低，傷殘醫治賠償困難。據農業部2005年快速調查，農民工工傷保險的參保率僅為12.9%，農民工面臨巨大勞動安全風險，許多農民工發生工傷事故得不到及時的治療和經濟賠償。三是失業保險和生育保險基本處于“零啟動”狀態。四是農民工處在城鎮最低生活保障和社會救助體系之外。
　　究其原因主要是四個：第一、城鎮社會保障制度帶有計劃經濟年代的痕跡，沒有把農民工納入城市勞動就業服務、社會保障和其他公共服務之內。第二、農村社會保障制度建設滯后，農村社會保障制度與外出務工人員的社會保險的脫節，返鄉農民工的社會保險無法接續，削弱了農民工在參加社會保險的積極性。第三、現行勞動政策法律不健全、法制不完善，特別是存在有法不依，執法不嚴的嚴重問題。用人單位違法現象普遍存在，有的地方勞動部門執法不嚴，監察不力，直接慫恿了用人單位的違法行為。第四、由于農民工群體的“弱質”特征，在與用工單位的談判中始終處于從屬地位，沒有與用人單位討價還價的資本。
　　
　　三、農民工社會保障機制的政策選擇
　　
　　農民工社會保障的制度缺失是現行城鎮社會保障制度安排、城市政府和用人單位的認識差距以及自身群體素質等因素交互作用的結果。解決我國的農民工社會保障問題關鍵在于，建立和實施具有中國特色的農民工社會保障政策機制。其核心是建立戰略性的農村社會保障政策、過渡性的農民工社會保障政策和進城務工人員的就業保障政策等三大政策支柱。優化農村社會保障政策，改善農民生存環境；強化城鄉社會保障政策的兼容性和農民工投保激勵，促進農民工的合理流動；保障農民工的就業權利，確定社會保障架構，促進農民工的勞動平等。在這個領域，我國各級政府已經和正在進行了非常有益的探索，各大支柱之間的集成化也在進一步加強。
　　（一）戰略性農村社會保障政策
　　農民工的社會保障與我國農村社會保障制度是緊密相連的。戰略性農村社會保障制度的核心是建立以穩定現行農村基本經濟制度為基礎的社會保障體系。它包括三大要素：經濟收入保障、土地保障和公共服務保障。
　　經濟收入保障就是提高農民收入。農民之所以背井離鄉外出打工，其原因是農村勞動力的富余和增加家庭收入。經濟保障首先要解決農民經濟利益。經濟是基礎。國家稅費改革取消了綿延2600多年的農業稅，緩解農民的負擔，是一條從根本上減輕農民負擔的路子。同時，政府要加大發展縣域經濟的力度，加快中小城市和城鎮的建設，提供非農就業崗位，鼓勵農民就地從事二、三產業，提高農民收入，改善生活環境。
　　土地保障就是穩定農民的土地關系和利益分配。由于農民工在城鄉之間流動就業，存在進入城市和退回農村兩種可能，因而土地對于農民工具有特別的意義，是他們的生產資料與社會保障“最后防線”。穩定農村土地承包關系，保障農民工的土地承包權益，使他們進退有路，有利于降低城市穩定風險和農民進城成本及失業風險，是我國現階段廣大農村社會保障政策的重要選擇路徑。
　　公共服務保障指建立農村社會保障制度體系。農村社會保障制度是保護農民利益的“安全網”。逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入。中國的特殊國情是城鄉差距大、農村人口多，因此，建立農村社會保障的基礎框架應由如下制度組成：以貧困人口為對象的“低保”制度；以農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、災民補助等社會救助制度；以城鄉統籌為特征的養老保險、醫療保險制度；以保護計劃生育群眾利益為主的計劃生育養老保障制度。
　　戰略性的農村社會保障政策三要素中，經濟收入保障是基礎，土地保障是后盾，公共服務保障是目標。
　　（二）過渡性農民工社會保障政策
　　過渡性農民工社會保障政策的核心是適應城鎮化、工業化和國家長遠發展的需要，將進城務工人員納入城鎮社會保障體系；適應農民工流動大的特點，使其社會保險權益方便轉移接續，并保證其在流動就業過程中社會保障權益不受侵害；從實際出發，堅持低標準準入的原則，實行低費率，個人少繳或不繳。
　　進城務工人員應與城鎮職工一視同仁，享受《勞動法》規定的“五險”。在養老金的模式上，應充分考慮農民工流動頻繁的特點，以個人身份證號碼為基礎，建立個人賬戶，全部繳費進入個人賬戶，不搞社會統籌。養老金模式為“繳費確定性”，未來的待遇取決于個人賬戶的積累額。個人賬戶的費用，可以在城市之間和城鄉之間自由轉移、接續和繼承。屬于“自我雇傭”的農民工，在投保方式上可以按當地靈活就業人員渠道辦理。
　　
　　在繳費標準上，考慮用人單位和勞動者雙方的承受力，堅持低標準準入、低繳費率和個人少繳或不繳的“兩低一少”原則。低標準準入指農民工的參保繳費工資基數可以略低于城鎮職工的平均繳費工資標準；低繳費率指可根據實際情況，繳費比率一定幅度下調，個別險種（如生育、工傷保險）個人不繳費，由用人單位繳納。
　　建立大病醫療保險，提供當期住院醫療保障。適當調整醫療保險的起付線、個人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低門檻，使農民工更容易享受到有關待遇。建立農民工社會救助制度。由地方財政出資，建立農民工社會救助基金。當農民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性、一次性的應急救助。
　　（三）進城務工人員的就業保障政策
　　進城務工人員就業保障政策是一種保護性就業政策。它關注就業權利保護，它包含三項基本要素：就業前的平等就業機會權利、就業中的就業條件公平權利、不能就業時的社會保障權利保護。
　　在就業前的平等就業機會權利保護方面，城市勞動力市場還存在著農民工和城市工人的隔離。因此，逐步統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，是保護平等就業權利的前提。具體就農民工就業權利保護而言，國家需要保障進城就業農民的合法權益，進一步清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定，簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續；有序推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件。
　　在就業中的就業條件公平權利保護方面，政府發布的很多就業權益保障措施，如勞動時間長度限制、節假日待遇、最低工資規定、要求參加就業及失業保障等，但勞動權益保護條例的落實方面明顯不夠。因此，國家要求各地區和有關部門采取有力措施，明確牽頭部門落實管理責任，加強督促檢查。
　　在失業社會保障權利保護方面，國家對失業者或不能就業者提供社會保障。我國憲法規定：國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。要健全和執行失業保險制度，建立最低生活標準保障制度以及讓農民工進入城市的社會救助保障體系。
　　
　　參考文獻：
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　　（作者單位：武漢科技大學中南分校）