關于我國經濟公益訴訟問題的研究和思考

　　摘要：與社會公共利益密切相關的經濟法糾紛的大量存在以及現行調整機制的無力解決是經濟公益訴訟生成的根本原因；原告資格于法無據，法律責任制度不完備，法院公益維護能力受限制則是其面臨的主要障礙。為此，在我國建立經濟公益訴訟制度，既有充分的理論根據和迫切的現實需求，又面臨著一些重大的制度障礙。
　　關鍵詞：經濟法糾紛；經濟公益訴訟；社會公共利益
　　
　　經濟法作為現代法，與傳統法律部門一個重要的不同點，在于不可訴性規范較多。為彌補經濟法的不可訴性缺陷，近年來，學界開始對公益訴訟制度給予了較多的關注。筆者認為，在我國建立經濟公益訴訟制度，一方面具有充分的理論根據和迫切的現實需求，另一方面又面臨著一些重大的制度障礙。
　　
　　一、經濟公益訴訟產生的理論根源
　　
　　隨著社會化市場經濟的發展，一些造成大規模損害的經濟違法案件頻繁出現，如壟斷案件、不正當競爭、環境污染案件、國有資產流失案件等。它們一個共同的特點，即受害人往往具有不特定性，且個人所受到的直接損害較小，或者根本沒有受害人，只是公共利益受到損害。對此類案件的查處和對違法行為的制裁，長期以來主要是靠政府部門的行政管理活動進行的。因此產生了對現行訴訟制度進行拓展變革甚至創建特殊訴訟制度的需要。經濟公益訴訟產生的根源，首先在于與社會公共利益密切相關的經濟法糾紛的大量存在，以及現行訴訟調整機制對解決此類糾紛的無能為力。隨著現代民主政治的發展，以及觸犯國家利益和社會公共利益的違法行為的日益增多，人們認識到，對社會公共利益的維護需要國家和社會公眾的共同參與，它是國家和社會公眾的共同職責?；诖朔N理念，學界開始倡導上個世紀中期就在國外出現的公益訴訟。所謂公益訴訟，是指(一定范圍內的)公民、社會組織及國家機關均可根據法律的授權，對違反法律、侵害國家利益和社會公共利益的行為提起訴訟。而解決經濟法的可訴性問題，根本措施就在于在傳統訴訟制度基礎上建立一種特殊訴訟程序——經濟公益訴訟。
　　筆者認為，我國建立的經濟公益訴訟制度比較私益訴訟應具有以下主要特征:
　　（一）經濟公益訴訟的訴訟目的是維護國家經濟利益和社會經濟秩序
　　經濟公益訴訟的任務就是要保護那些涉及公共利益的經濟關系。為此，應授權一切組織和公民可依法行使訴訟權利，由法院審理經濟違法案件、制裁經濟違法行為，以保護國家經濟利益，維護社會經濟秩序。
　?。ǘo直接利害關系的任何組織和個人都可以作為經濟公益訴訟案件的原告，代表國家起訴經濟違法行為人，是經濟公益訴訟的重要特點
　　因為公益訴訟是國家機關及其他組織和個人對危害國家利益、社會公共利益的違法行為，向法院提起訴訟，要求追究責任人的民事責任、經濟責任、刑事責任的一種訴訟活動，根據追訴主體的不同可以分為“國家追訴”和“私人追訴”兩種。前者是依法具有違法追訴權的國家專門機關，代表國家對危害國家利益、社會公共利益的違法行為人提起訴訟，要求審判機關進行審判的一種訴訟活動；后者是任何組織和個人為了維護國家利益和社會公共利益不受非法行為的侵害，對危害國家利益、社會公共利益的違法行為人依法直接向法院提起訴訟，要求審判機關進行審判的一種訴訟活動。經濟公益訴訟中進行私人追訴的原告既可以是直接受到經濟違法行為侵害的社會組織和個人，也可以是沒有直接受到經濟違法行為侵害的任何無直接利害關系的組織和個人。
　　
　　二、我國創建經濟公益訴訟面臨的難題
　　
　　公益訴訟在我國屬于新生事物，構建我國的經濟公益訴訟制度，無論在法律理念還是在法律制度方面都面臨著一些必須克服的障礙：
　?。ㄒ唬┰娴钠鹪V資格于理不符、于法無據
　　原告享有訴權，能夠成為民事訴訟的正當當事人是發動司法訴訟程序的基本前提。傳統的民事訴權理論和訴訟當事人理論認為，有利益才有訴權，訴權就是民事主體在其自身或由其代管的民事權益受到他人侵害或與他人發生爭議時，請求法院通過審判予以保護的權利；訴訟當事人指因民事權利義務關系發生糾紛，以自己的名義進行訴訟，案件的審理結果與其有法律上的利害關系，并受人民法院裁判拘束的人?？梢姡袷轮黧w遭受損害的利益必須是直接利益，與案件必須有直接的利害關系，才能夠成為民事訴訟的正當當事人。然而，經濟公益訴訟是在案件沒有直接受害人，或者雖然有直接受害人，但其因各種原因不愿起訴或不能起訴的情況下，由法律授權的機關、團體或者個人提起的訴訟。顯而易見，法律授權的機關、團體或者個人并非案件的直接利害關系人，他們提起訴訟的目的也并不是為了維護自身的實體利益。
　?。ǘ┓韶熑沃贫炔煌陚洹⒎芍撇么胧┎涣?br/>　　法院審判案件的過程，既是對遭受損害的權益進行補救的過程，也是對違法行為予以法律制裁的過程。法律制裁的前提是必須有明確的法律責任規定，沒有完備的法律責任制度，司法訴訟就失去了發揮調整作用的手段。經濟公益訴訟建立在民事訴訟的基礎之上，是民事訴訟的特別程序，法院裁判案件當然要適用民事責任規定。現有的民事責任方式顯然是難以勝任維護社會公共利益的重任的。其一，損害賠償是常用的民事責任方式，但在壟斷案件、不正當競爭案件、環境污染案件等這些大規模損害案件中，社會公共利益的損害難于精確計量，即使是個人利益的損害，也由于人數不確定，而導致損害賠償額的計算存在困難；其二，當違法行為已經發生，而損害賠償、賠禮道歉、恢復原狀等措施又難于達到維護社會公共利益的目的的情況下，對違法行為人予以罰款、限制其行為資格或抑制其行為能力，如吊銷許可證、執照、分割企業等，更能夠發揮法律的制裁功能，且一定程度上防止違法行為的再次發生。但是在我國，這些措施屬于行政責任方式，只有行政機關才能適用，法院無權采用。總之，讓法院僅在現有的民事責任的框架內對經濟公益訴訟案件進行裁決，經濟公益訴訟將難于發揮其應有的效果。
　?。ㄈ嗔ε渲檬М?，法院公益維護能力有限
　　在我國，行政機關在法律實施中處于很重要的地位，不僅具有對社會經濟的調控權、管理權、監督權，而且還具有對經濟違法行為的專屬性調查權和處罰權。行政權的強大適應了社會生活瞬息萬變、必須高效及時做出反應的需要，但一定程度上阻礙了公益訴訟的社會調整作用的發揮，不利于對大規模損害案件的解決及對社會公共利益的維護。一方面，按現行的權力分配體制，當經濟違法行為發生，行政部門有權對其進行處罰，而法院只有作出要求違法者賠償損失、恢復原狀等補救性裁決的權力。如果原告提起公益訴訟，法院勢必在做出權限內的裁決后又將案件移送行政部門，或者先將案件交給行政部門處理后再進行司法審判。這樣人為地將案件一分為二，不僅容易導致國家機關之間在案件處理上發生沖突，而且也將拖延案件解決時間，耗費國家的執法和司法資源，加大法律的適用成本；另一方面，因法院不具有對違法行為的行政性制裁權力，也致使司法機關只擁有有限的民事制裁手段，難以很好地維護社會公共利益，所謂的公益訴訟也僅是有名無實。
　?。ㄋ模┯捎谖覈洕l展水平較低，全社會成員的整體文化素質不高，法律意識淡漠，不按規則踢球的現象比比皆是
　　面對無孔不入，無處不在的經濟違法活動，單靠行政執法機關的執法監督，只能是杯水車薪，掛一漏萬。經濟違法和經濟立法的增長總會超過經濟行政執法機關的承載量，即經濟行政執法機關所需配備的資源，包括經濟行政執法機關獨立行使職權的權力資源和依法設立的執法機構，配備的專職執法人員總是趕不上經濟違法活動和經濟立法活動不斷增長的需要。
　　
　　
　　三、經濟公益訴訟的制度性障礙克服的幾點設想
　　
　?。ㄒ唬┓艑捲尜Y格
　　傳統的民事訴訟理論與較低的商品經濟發展水平相適應，但是隨著社會的進步，民事主體的能力越來越顯現其局限性，不能勝任日益擴大的經濟活動的需要，這在客觀上要求允許民事主體以外的人作為民事訴訟主體，以自己的名義提起民事訴訟，維護民事主體的權益。如果僅將本案的當事人定位于實體法律關系的主體，就無法解決當事人基于信托關系、管理權、訴訟上的參與權等提起訴訟時的當事人的問題。適應時代進步的需要，現代民事訴訟法已不再拘泥于民事實體權利的狹小框架內構筑訴權理論和當事人理論，而是明確承認民事實體權利與民事訴訟權利以及民事主體與民事訴訟主體的分離，從而直接享有民事法律關系上的實體權利就不再是享有訴權并向法院提起訴訟的必備條件。民事訴訟理論的發展客觀上為公益訴訟制度的建立奠定了理論基礎，而且這種發展在很大程度上是為了維護公益的需要。目前，公益訴訟已在許多國家的立法和判例中得到承認。如法國和德國在保護消費者利益案件、不正當競爭案件中建立的團體訴訟就屬于典型的經濟公益訴訟。筆者認為，在我國，檢察機關是國家利益和社會利益的專門代表者和維護者，由其向法院提起公益訴訟不失為一種很好的選擇。
　?。ǘ┘訌娊洕熑沃贫鹊慕ㄔO
　　經濟法的一個重要特征就是在法律規范中綜合運用各種法律調整手段對經濟關系做出調整，如民事的，刑事的，行政的。但在實踐中，經濟法領域中已出現了傳統民事責任、行政責任和刑事責任所不能包容的法律責任形式。鑒此，已有學者指出，經濟法責任是一類獨立的部門法責任，它主要包括經濟責任或財產責任、經濟行為責任、經濟信譽責任和經濟管理責任。從性質上講，它既包括違法人向對方承擔的民事性質的責任，也包括向國家和社會承擔的行政性質的法律責任。當然，經濟法責任在許多方面和許多時候與傳統法律責任是并用的，而且很多責任方式是相同的，這一點不容否認?？傊诮洕ǖ墓嬖V訟案件中，需要救濟的損害以及需要制裁的違法行為，都與一般的民事案件有很大不同，因而在法律責任制度上也必須要有新的突破。
　　（三）進一步增強法院的公益維護能力
　　為了適應社會和經濟發展需要，借鑒英美法制度的合理方面，賦予司法機關在案件審判中享有對違法者的“行政性”處罰權力，是完全可行的也失完全有必要的。近幾年來，一些法學理論工作者和審判人員根據經濟法上法律責任和制裁手段多元化的特點及司法實踐中反映出來的問題，提出了經濟訴訟制裁手段一體化的設想，主張在單一的訴訟程序中，同時從民事、行政、經濟幾方面解決經濟沖突中的有關問題，做出幾種不同的制裁和處理，保證糾紛解決的徹底性和有效性。這一突破傳統訴訟制度和理論的設想，避免了由不同程序轉換所帶來的訴訟成本增加和處理結論矛盾等問題，反映了經濟沖突的客觀要求。要實現這一設想，首先就要突破現行的司法和行政在處理違法糾紛方面的權限分配體制，賦予法院在經濟案件審判中的處罰權力，從而進一步增強法院的公益維護能力。
　　
　　參考文獻：
　　1、江偉.民事訴權研究[M].法律出版社，2002.
　　2、漆多俊.經濟法基礎理論[M].武漢大學出版社，2000.
　　3、顏運秋.公益訴訟理念研究[M].中國檢察出版社，2003.
　　4、蔡虹，梁遠.也論行政公益訴訟[J].法學評論，2002(3).
　　5、顏運秋，顏運秋.論經濟法的可訴性缺陷及其彌補[J].法學論壇，2000(1).
　　（作者單位：中南民族大學）