城市社區政府與社區組織之間的新型互動關系

　　摘要：當前，在建設“小政府、大社會”的背景下，構建城市社區政府與社區組織之間的新型互動關系具有突出的緊迫性與復雜性。本文從委托-代理的視角出發，分析建立社區政府與社區組織之間委托-代理關系的可行性及具體措施。
　　關鍵詞：社區政府；社區組織；委托-代理
　　
　　一、當前我國社區政府與社區組織之間的關系
　　
　　本文所討論的社區組織遵循學術界的傳統提法，是指城市中以街道辦事處和居委會為單元的基層社區組織。
　　（一）社區組織與社區政府的之間具有“共生”關系
　　隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，以及我國政治體制改革的不斷深入，在城市，“單位制”解體所剝離出來的政府職能和社會職能開始歸還給社會，社區組織的職能和作用日益凸顯。90年代中期以來，我國社區組織得到快速發展。但是，長期的計劃經濟體制和政府的全能管制形成了當前社區治理中特殊的政府主導、自上而下的發展機制。在社區政府與社區組織的之間形成一種上下級關系，社區組織的管理體制是一種以垂直分工為特征的行政一體化的外制型模式。即我國的社區組織與政府組織具有“共生”的關系，社區組織往往外化為政府組織的“組織”。在社區政府與社區組織關系的處理中，存在著明顯的“政社不分”。
　?。ǘ┥鐓^政府與社區組織之間責權利關系不明確
　　自社區建設開展以來，大量的城市管理職能逐步向社區轉移，以街道辦事處為代表的各種社區組織逐漸被淹沒在政府交辦的各種事務中。而為了完成社區政府分配的工作和實現業績，街道辦事處利用自己所掌握的資源，控制了居委會人事任免、經濟分配和工作任務等權力，將居委會改造為自己的“派出機關”，并將大量瑣碎的行政事務交給居委會執行。盡管法律上規定居委會屬于居民自治組織，事實上卻是履行政府行政管理職能，而與居民實際需要相脫離。人們用數字形象地描述社區居民委員會權責和功能錯位的狀況，“在居委會日常工作內容中有80%是為政府辦事，10%是為社會工作，只有10%在為居民服務”。因此，原本屬于自治的社區組織被行政化、科層化，社區政府與社區組織之間的責權利關系越來越模糊。
　　
　　二、委托-代理：社區政府與社區組織的新型互動關系
　　
　　從理論上講，政府只有提供社會滿意的公共物品，政府的合法性才有相應的基礎。為了滿足社區居民不斷增長的需求以取得社區管理的合法性認同，政府幾乎包攬了社區公共品的供給。但由于政府財力有限，造成社區公共產品的供給嚴重不足，偏離社區福利最大化目標。而在當前自上而下的管理體制中，作為“自治”的社區組織所提供的公共產品和服務無論從數量上還是從質量上，也都難以達到預期效果。因此，如何按照“小政府、大社會”的原則，建立社區政府與社區組織之間新型的互動關系，以確保社區公共物品的供給成為急待解決的問題。
　?。ㄒ唬┪?代理理論（The Principal-Agent Theory）
　　20世紀70年代，隨著新制度經濟學的發展，羅斯（Ross）系統地提出了委托-代理理論。該理論是關于非對稱信息下的產權安排和交易的學說，它研究在不完備合約的情況下，如何更有效地激勵代理人，并對代理人的行為進行監督和約束，使其按照契約規定的權限和委托人的意愿，來代替委托人采取行動。
　　委托-代理理論的基本思想主要有：（1）委托人與代理人之間存在著明顯的信息不對稱，即委托人對代理人的行動細節并不了解或保持著“理性的無知”；（2）由于信息不對稱，在報酬由委托人支付的情況下，代理人從自身利益出發，可能采取某些機會主義的行為，使自身的效用最大化，并降低自身承擔的風險。同時，雙方都可能存在著不道德的欺詐甚至違法行為，而監控不道德行為的成本又非常高；（3）委托人預期效用的實現，依賴于代理人的行動，同時也取決于委托人在契約中的制度供給如激勵與補償機制、監督制度的安排等；（4）對代理人的行為予以激勵與監控，建立契約執行的規則和良好的合作關系，是委托-代理理論關注的焦點問題。委托-代理理論實質上是一種契約理論，解決問題的辦法就是通過確立委托人和代理人共同認可的契約來確定各自的權利和責任。因此，在信息不對稱的條件下，如何通過設計一套激勵機制和監督機制，使代理人與委托人的利益盡可能地趨于一致，從而促使代理人會像為自己工作一樣地去采取行動，最大限度地增進委托人的利益，這是解決委托-代理問題的關鍵。
　?。ǘ┪?代理在社區政府與社區組織關系中應用的可行性
　　在社會分工日益專業化的形勢下，委托-代理關系不僅僅限于經濟領域，公共管理領域同樣適用。再加上委托-代理機制本身涉及資源利益分配、授權、分權以及權力的監督等問題，所以社區政府與社區組織的關系同樣可以放在委托-代理機制下研究。此外，我們的政府逐漸向有限政府角色轉變，也要求政府將一部分資源特別是權力資源下放給社區，委托社區組織進行治理。這樣，社區政府與社區組織之間就形成了委托-代理關系。在市場經濟條件下，處于這種新型互動關系中的社區組織就是具有自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的自治組織或正在努力朝這個方向轉變的組織。
　　社區組織與社區政府之間的這種新型的代理合作關系體現了委托-代理關系的三個必要條件：一是信息的不對稱性，即社區組織在具體執行社區政府交辦的事務時，擁有比社區政府更多的隱蔽信息，因而處于信息優勢地位；二是契約關系，即社區政府期望通過社區組織實現基層社會的有效管理。社區組織則借助于這種安排，獲得相應的身份，從而獲得基層社會管理的資源。這種契約規定社區政府與社區組織的責權利界限，社區政府通過支付一定的報酬來形成此契約關系；三是結構利益，即作為委托人的社區政府通過與社區組織交換方式來實現合作關系，并從工作的過程、結果等方面激勵社區組織盡心盡責，努力達到社會效益的最大化；而作為代理人的社區組織據此選擇自己的努力行為以求得自身利益最大化。它們之間的關系是一種既有強烈的自我激勵愿望又具有監督機制特征的委托-代理模式。
　　委托-代理關系中，社區政府與社區組織之間是一種以分工為基礎的契約關系，它們共同開展社區管理，提供社區服務。但是，社區組織在一定時期內還將處于比較艱難的境地。一方面，他們必須得到政府的認可和必要的支持，事實上形成了社區政府對社區組織在行政上的身份治理，體現政府對資源的控制和分配，以及社區組織對政府的“組織化依賴”；另一方面，作為自治組織，社區組織也有自己的利益要求和自主性要求，因而又具有契約治理的特征。政府應該給社區以最大可能的自由空間。在這種以分工為基礎的契約關系中，政府與社區組織各自確立好身份并扮好角色變得非常重要。
　　
　　三、城市社區政府與社區組織委托-代理關系中存在的問題
　　
　　委托-代理理論將經濟學理念引入公共管理領域中，將國家、政府和官員都看作理性經濟人，分析彼此之間的關系。與經濟活動中委托-代理問題產生的機理一樣，在委托人監督不到位的地方，代理人就有可能不顧委托人的利益而采取機會主義行為，從而使社區治理過程中出現腐敗滋生、效率低下和內部人控制等典型的代理問題。具體表現為：
　?。ㄒ唬┥鐓^政府對社區組織授權過程中的逆向選擇
　　逆向選擇指代理人的條件稟賦信息不為委托人完全所知時，劣質人員較之優秀者更容易取得代理人資格，最終導致“劣者驅逐優者”的“次品充斥的市場”。在社區政府對代理人的選擇中，由于目前制度約束，社區政府與社區組織之間存在信息不對稱，委托人不能有效識別優質的社區經營者的秉賦。所以，信息占壟斷性優勢的劣質代理人常常占據有利地位，最終成為社區政府的代理人。
　　
　　（二）社區組織作為代理人可能產生敗德行為和短期行為
　　敗德行為是指代理人利用信息優勢，通過降低勞動努力水平或采取機會主義行為來達到自我效用最大化的現象。社區組織中，這類問題產生的原因主要是委托人對社區治理相關信息掌握的不完全，以及社區環境的不確定性，從而難以在契約中對代理人的權責、行為方式及其結果加以約束。這種契約的不完備性使得社區組織在行使公共權力對社區事務進行管理時，所選擇的價值目標、行為方式以及工作努力程度就有可能低于或有悖于委托人的期望，甚至以犧牲社會公共利益為代價來換取部門利益最大化；同時，由于社區環境的不確定性及服務對象的特定性，社區組織的服務效果，很難用一個標準來量化。如果把政績作為唯一的或最重要的評價標準與報酬掛鉤，而忽視其他輔助性的制度體系建設，就很容易引發代理人的短期行為。如社區代理人會以那些周期短、見效快、上級關注度高的事情為“抓手”，搞標志性工程建設，片面追求任期內政績。結果，正如費爾斯頓所說的“政治過程固有的近視”，可能使得代理人這一角色的時間貼現率高于社會發展的時間貼現率。此外，代理人短期行為也與他對未來難以做出合理的預期、前途極具不確定性有關。同時，社區財政制度的不健全也是一個重要的誘因。
　?。ㄈ┥鐓^組織作為代理人的共謀行為
　　共謀是指具有委托-代理關系的組織或系統內一些或全部代理人除了和初始委托人達成委托-代理契約以外，他們之間為了自身的利益又達成某種私下的協議，即子契約。這種子契約一般都違反主契約，和初始委托人的意愿不完全一致，有時甚至背道而馳，其目的是以犧牲委托人的利益為代價來提高共謀者的效用狀態。就社區而言，街道辦事處、社區居委會等社區組織利益一致，都需要得到居民的支持，這就為他們之間的共謀行為創造了條件。如居委會主任在向社區政府匯報社區服務建設情況時，可能只說有利于自身利益的信息來鞏固其地位。社區政府在信息不對稱和治理環境不確定的情況下，得到的信息是社區組織按照自身利益或意愿偽造、加工過的信息。結果必然是社區政府據此制定的公共政策“不公共”，損害公共利益，而代理人分享了其共謀行為帶來的額外利益。
　　以上可能出現的代理人行為問題，在現實中會使社區治理出現偏差，偏離社區居民的利益。那么，如何引導與約束社區組織的權力，糾正其行為偏差，使其按照委托人的意愿采取行動，最大限度增進委托人利益，成為鞏固和優化社區政府與社區組織委托-代理關系的關鍵。
　　
　　四、優化社區政府與社區組織委托-代理關系的措施
　　
　　委托-代理理論研究的核心問題，就是激勵和約束。所以，優化社區政府與社區組織之間的委托-代理關系，要從這兩方面入手。
　　（一）建立健全外部激勵約束機制，即在代理人之間引入競爭機制，健全充分競爭的代理人市場，將委托-代理關系交由市場來確定和保證
　　在市場經濟條件下，代理人市場的競爭越充分、越激烈，代理人的機會主義行為的風險成本就越大，就委托人而言，對代理人的監督成本就越低。因此，要完善我國城市社區治理的人才市場機制，建立以能力和素質為核心，以市場工資為杠桿的社區代理人競爭機制，加大市場的透明性和競爭性。換言之，代理人的選擇與淘汰應以市場機制為基礎，政府只是市場作用不到或市場失效時才介入，并在市場恢復作用時及時退出。具體來說，一個合理的代理人市場競爭機制，應包括以下內容：代理人職位及職務的公開；代理人通過公開考試產生，擇優錄用；代理人報酬公開，報酬水平由市場決定，并與其行為結果掛鉤；健全的人才市場中介服務制度和機構；科學的代理人任職資格考評制度；代理人信息庫的正常運轉等等。
　?。ǘ┙⒑徒∪珒炔考罴s束機制，即通過合理擬定代理契約，明確代理人的權利、義務和責任以對代理人進行有效的行為激勵
　　1、確定合理的代理人收益，進行有效激勵
　　要確定代理人收益，首先，應了解代理人的效用函數。正如埃岡·紐伯格等人所指出的，任何有效的激勵約束都必須與代理人的目標效用函數相一致。委托人應滿足代理人的某些效用要求，投其所好，給予代理人效用最大化滿足，是對代理人激勵的一個很重要的方面。根據巴納德的研究，代理人的效用函數通常包括三個方面：高貨幣收入、非貨幣物品的追求和獲得榮譽；其次，應當準確度量和評價代理人的工作績效，據此給與適當的報酬，以實現對代理人有效的激勵約束，提高其工作積極性。
　　2、建立法制化、制度化的約束機制
　　當前我國社區建設中，部分社區組織之所以會在法律約束之外利用公共權力去謀求個人利益，一個重要根源在于現行體制強調工作人員的個人品德多，而強調的制度約束少。因此，應加強制度約束的完備性，通過法制化、制度化形成有效的約束機制。
　　（1）科學地制定代理契約。由于社區建設中委托-代理關系的維系是有償的，為了保證這種關系的正常運轉，就必須確立責權利對稱的代理契約。授予工作人員以特定權力，必須使其承擔相應的責任，否則，就可能導致職務怠慢或濫用權力，降低社區公共行政的績效。為此，可以借鑒現行的行政首長負責制，將代理人的報酬與行為結果掛鉤，讓代理人承擔逆向選擇、道德風險等非效率行為帶來的損失，達成責權的統一。此外，在確定契約時，充分考慮代理人的自利性行為，并通過利益導向機制，整合委托人和代理人的目標體系。
　　（2）加強法律的約束。法治社會的主要原則在于樹立法律的最高權威，用法律保障公民的權利，同時限制政府權力。法律必須對社區政府與社區組織之間的代理契約、代理人的資格與報酬、代理人行為結果的評價與獎懲等予以規定。另外，還要加大法律的懲罰力度，建立具有強大威懾力的事后懲罰機制，增加代理人的機會成本，最大限度地確保公共權力的正確行使。
　?。?）完善監督機制。在當前法制化水平較低的情況下，強化監督機制對保證工作人員行為廉潔高效變得更為重要。社區建設應從以下幾個方面完善監督機制：健全政務公開制度，使公共權力在運行中信息公開、透明，減少在委托-代理過程中的變異機會；完善社會輿論監督機制，充分發揮媒體與公眾對公共權力的監督作用，構造完善的監督網絡體系，以使代理人的各種不良行為得到有效的遏制；進一步完善財政制度，防止代理人的不合法收入和過高的在職消費。
　　此外，還必須培養社區工作人員良好的公共道德，并以此為基礎，使作為外在行為規則的激勵與約束制度內化為代理人的責任和良心，從而達到社會約束與自我約束的有機結合，達到最優的效果。
　　
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　　（作者單位：上海華東師范大學）