淺析公共物品視域下的行政權(quán)力配置問題

　　摘要：行政權(quán)力具有公共物品性質(zhì)，其在配置方面存在的諸如權(quán)力爭奪、權(quán)力特殊化、權(quán)力擴(kuò)張與濫用等問題，可以在公共物品理論中找到相應(yīng)的成因。本文即以公共物品理論為基點(diǎn)，透過公共物品特性來分析行政權(quán)力控制與配置問題。
　　關(guān)鍵詞：公共物品；行政權(quán)力；權(quán)力配置
　　
　　公共物品理論作為公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要理論組成部分，將人類所需的各種服務(wù)和物品劃分為以個體和家庭為單位提出的需要，即私人個別需要和以整個社會為單位共同提出的需要，又稱社會公共需要亦即公共物品；并以物品是否具備效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排它性為兩者基本劃分依據(jù)。在目標(biāo)訴求上，該理論以優(yōu)化資源配置為基本目標(biāo)，基于對公共物品本身的不同類型的區(qū)別，探討如何避免配置上的搭便車現(xiàn)象，有效解決公共物品的負(fù)外部效應(yīng)，以求保持其供給的帕累托最優(yōu)或小集體內(nèi)的林達(dá)爾均衡。
　　行政權(quán)力配置問題，具有公共物品的一般特性。作為現(xiàn)代社會一項基本公共物品，從公共物品角度進(jìn)一步認(rèn)識行政權(quán)力配置問題的成因，對有效地處理環(huán)境權(quán)力問題，在全社會優(yōu)化這一資源的配置有著積極作用。
　　
　　一、公共物品理論對行政權(quán)力分析的適用
　　
　　判斷一種物品是否屬于公共物品或服務(wù)，一般來說，先要判斷其在效用上是否具有不可分割性，在肯定的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)入對其是否具有消費(fèi)上的非競爭性和最終從技術(shù)角度鑒定其受益是否具有非排它性。從這一判斷而言，行政權(quán)力具有較為典型的社會公共物品特性。
　　（一）行政權(quán)力效用與公共物品
　　效用的不可分割性指的是公共物品或服務(wù)是向整個社會共同提供的，具有共同受益或者聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。其效用為整個社會成員所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個人或工廠享用，即難以按照“誰付款，誰受益”的原則，將其效用限定為之付款的個人或者廠商所享有。
　　公共權(quán)力的效用不可分割正表現(xiàn)在其效用的社會性。從一定意義而言，行政權(quán)力的行使在其開始并沒有特定的行政相對人，因而其效用是面向整個社會的。即使行政行為有著比較特定的對象，且收取一定的費(fèi)用，但這一費(fèi)用基本上是依據(jù)行政成本收取，因而行政權(quán)力是作為公共物品制度供給——政府的行為效用為基礎(chǔ)，具有公共物品性質(zhì)，可以劃入純公共物品范疇和準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域分析。
　　（二）行政權(quán)力外部性與公共物品
　　公共物品的外部性即在消費(fèi)的非排它性、效用的難以分割基礎(chǔ)上，公共物品容易形成“公共地悲劇”效用，使得公共物品資源配置達(dá)不到最優(yōu)。
　　一方面，由于權(quán)力的掌控者也只是具有“有限理性”社會成員，面對相對稀缺的準(zhǔn)公共物品——權(quán)力，他們有可能采取的觀點(diǎn)和辦法是“獲得權(quán)力是防止被他人掠奪的最可靠方法”；另一方面，在監(jiān)督機(jī)制不完備的條件下，公共權(quán)力的運(yùn)行易被私有化、私利化，從而使得行政權(quán)力在配置過程中不可避免地存在諸多問題。
　　從以上兩個方面的分析可以看出，行政權(quán)力表現(xiàn)出來的公共物品特性，適用于用公共物品的理論來分析行政權(quán)力的配置問題。公共物品的優(yōu)化供給理論也同樣對行政權(quán)力的優(yōu)化配置有借鑒意義。
　　
　　二、對作為公共物品的行政權(quán)力實施控制的必要性
　　
　　行政權(quán)力，作為一種公共物品，在其內(nèi)部配置與社會再配置（即行使中）過程中，總會出現(xiàn)不能有效行使其治理功能的狀況，必然產(chǎn)生行政權(quán)力的負(fù)外部效應(yīng)。
　　（一）行政權(quán)力內(nèi)部配置與權(quán)力爭斗
　　公共物品的非排他性和非競爭性，使得對公共物品的分配權(quán)顯得至關(guān)重要，它決定了公共物品的配置方向和配置量。可以說，誰掌握分配權(quán)，如何進(jìn)行分配，便成為權(quán)力博弈的重心，當(dāng)這種博弈朝著極端的方向發(fā)展，便很可能出現(xiàn)畸形的模式，往往表現(xiàn)為分配者把行使公共職權(quán)當(dāng)成一種實現(xiàn)權(quán)力欲望的手段。
　　這種目的與手段的倒置的結(jié)果，便是在組織中形成了公共部門的組織斗爭氛圍，權(quán)力爭斗就開始蔓延開來，且愈演愈烈。這明顯反映了在行政人員中，他們中有一部分人所抱有的政治理想，只不過是使其職業(yè)和職位逐步特殊化。
　　為此，他們工作的重心不是通過實現(xiàn)公共部門的公共利益來獲得自我價值的實現(xiàn)，而是在權(quán)力體系中勾心斗角，極力擴(kuò)大所能觸及的范圍，以便占有更多的價值，獲得更多的利益。更糟糕的是，受到本身能力和環(huán)境的限制，這種不擇手段而獲得的權(quán)力是勉強(qiáng)而為之的，往往不能勝任，又進(jìn)一步加深了行政權(quán)力的負(fù)效應(yīng)，這樣，行政權(quán)力內(nèi)在配置失去最優(yōu)。
　　（二）行政權(quán)力外部配置與權(quán)力濫用
　　公共物品的特性不僅為行政權(quán)力內(nèi)在配置負(fù)效應(yīng)提供了物質(zhì)刺激，同樣行政權(quán)力的公共物品特性，為行政權(quán)力的擴(kuò)張性提供了動因。用孟德斯鳩的話來說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”有這樣的主觀動因，同時也表明了在監(jiān)督制約機(jī)制相對不完善的前提下，公共物品在外在配置上易受制于提供者，在邊界上存在一定的模糊。
　　在主觀權(quán)力擴(kuò)張心理和權(quán)力邊界模糊的條件下，行政權(quán)力被不斷擴(kuò)張，并最終可能越界。不僅在權(quán)力使用上表現(xiàn)出不能勝任，在支配權(quán)力的著眼點(diǎn)上，也放在了盡可能的擴(kuò)展、占用更多的公共權(quán)力資源，而忽視了對公共利益的關(guān)心，即便有所關(guān)心，也只是擺在較為次要的地位，造成了公共服務(wù)的水平低下，同時附著權(quán)力濫用和權(quán)力擴(kuò)張。
　　（三）行政權(quán)力配置結(jié)果與權(quán)力特殊化
　　在為公共物品內(nèi)在配置的爭奪化、外在配置的濫用和擴(kuò)展的共同的一個基本結(jié)果，即是公共行政權(quán)力配置結(jié)果上的私利化、行政權(quán)力的特殊化。
　　典型的表現(xiàn)即為公共人員呈現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”特征，行政權(quán)力成為個人發(fā)展的一種物化政治資源，對領(lǐng)導(dǎo)個體來說，則不僅表現(xiàn)為極端的個人徇私枉法，更多的則是將行政權(quán)力和資源貫注于個人政績工程、形象工程；在組織層面，則表現(xiàn)為權(quán)力部門化和部門權(quán)力利益化問題。
　　歸咎其原因，除了行政人員和部門之外，還在于作為公共物品特性的行政權(quán)力。一方面，并不屬于純公共物品、需要劃分出不同的級別諸如地方、中央以及擁擠性公共物品等特性來；另一方面，即使作為純公共物品來說，也不可能由中央政府來具體配置，如此則需要在行政體系中劃分出層級結(jié)構(gòu)，保證整個體系的有序與規(guī)范，處理行政權(quán)力，這就要求把行政權(quán)力具體交付個人、部門行使。從而，在行使過程中，出現(xiàn)人為的特征和監(jiān)督不完備下的權(quán)力特殊化。
　　總之，作為公共物品的權(quán)力配置出現(xiàn)的問題，固然與其分配主體的觀念和分配方式相關(guān)，然而，最根本的還是由行政權(quán)力的公共物品特性決定的。由于負(fù)外部效應(yīng)的影響，決定了無論從提供主體、方式來說，公共行政權(quán)力配置的優(yōu)化都可以從公共物品最優(yōu)配置角度思考。
　　
　　三、以公共物品供給優(yōu)化為基準(zhǔn)的行政權(quán)力配置策略
　　
　　對于公共物品配置出現(xiàn)的外部性問題，公共物品理論給出的基本解決方法和方式即為外部效應(yīng)的內(nèi)部化、政府定價歸制等。其中，最為推崇的則是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度歸制和產(chǎn)權(quán)界定。作為國家權(quán)力組成部分的行政權(quán)力在法定歸屬上屬于人民，給予行政權(quán)力法定意義上的產(chǎn)權(quán)責(zé)任意義，具體可以如下配置。
　　（一）強(qiáng)化權(quán)力配置程序的公正性
　　行政機(jī)關(guān)在配置公共資源時，特別是配置存在排他性和競爭性的準(zhǔn)公共物品時，必須對所有的行政相對人一視同仁，不偏不倚，在做出影響公民權(quán)利或者義務(wù)的具體決定時，最大限度減少行政權(quán)力對行政相對人的合法權(quán)益的侵害，維護(hù)行政管理的權(quán)威，保證權(quán)力的公正行使。這既保證行政權(quán)力這一公共物品在配置上的公正，確保內(nèi)在配置的有效，又促進(jìn)外在配置的優(yōu)化。
　　
　　作為公共物品的行政權(quán)力，在具體配置上來說，一方面在內(nèi)在配置上權(quán)力法定、嚴(yán)格按照職務(wù)職位配置權(quán)力、做到越權(quán)無效，提高公務(wù)人員選拔的公正性、權(quán)威性；另一方面在外在配置的權(quán)力行使過程中，強(qiáng)化行政程序建設(shè)，強(qiáng)調(diào)依法行政。給予行政相對人的程序公正，同時促進(jìn)行政相對人對行政行為的監(jiān)督和制約。以此促進(jìn)行政權(quán)力作為公共物品在配置上的法定性、權(quán)威性和制度化、規(guī)范化，建設(shè)法治政府。
　　（二）增進(jìn)權(quán)力配置方式的民主性
　　對于行政權(quán)力，它作為公共物品的一種特殊形式，其受用主體是公民，這決定要實現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置，根本上在于提高行政權(quán)力外在配置行使意義上的民眾參與。調(diào)動民眾參與的積極性，這也是當(dāng)代網(wǎng)絡(luò)治理意義上公共物品配置的基本理論要求。
　　要達(dá)到這一目標(biāo)，就必須擴(kuò)大公民的民主參與，擴(kuò)大公民的民主參與可以有多種途徑，其中，最為基本的是對行政權(quán)力外在配置程序內(nèi)容的參與。為此，要求實行政務(wù)公開，將配置過程具體化、透明化，增強(qiáng)政府對民眾的回應(yīng)度。在技術(shù)層面上，則應(yīng)加快電子政務(wù)建設(shè)，促進(jìn)行政民主化，塑造開放型政府。
　　（三）增強(qiáng)對權(quán)力配置效果的控制
　　從分析行政權(quán)力這一公共物品負(fù)效應(yīng)已經(jīng)得出，行政權(quán)力的行使最終離不開人的因素，這種特性導(dǎo)致在對待準(zhǔn)公共物品特殊性的時候，即便不出現(xiàn)嚴(yán)重違法問題，也極有可能產(chǎn)生法律的瑕疵。為了盡量減少這種行政人員的主觀意志，彌補(bǔ)行政主體在施行實體法過程中出現(xiàn)的負(fù)效應(yīng)，應(yīng)增強(qiáng)對權(quán)力配置效果的控制。
　　這不僅要求在配置公正性上強(qiáng)調(diào)法律的作用，在內(nèi)外配置中增進(jìn)民主參與，同時更應(yīng)強(qiáng)調(diào)配置結(jié)果導(dǎo)向，增進(jìn)對公共物品配置效果的考核，強(qiáng)化對權(quán)力配置結(jié)果的考察。為此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府績效導(dǎo)向，以企業(yè)家政府為目標(biāo)，建設(shè)服務(wù)型政府。
　　總之，對作為產(chǎn)權(quán)意義上屬于國家和人民的行政權(quán)力這一特殊的公共物品要增進(jìn)其配置效率，強(qiáng)化其配置合法性，必須進(jìn)一步實行諸如國企一般的改革，在進(jìn)一步明確其產(chǎn)權(quán)意義的基礎(chǔ)上，對這一公共物品做出進(jìn)一步細(xì)分，強(qiáng)化其權(quán)力配置的責(zé)任機(jī)制建設(shè)，增進(jìn)公共物品配置的民主性，促進(jìn)配置方式多樣化；例如，實行西方市場化的政府執(zhí)行局改革，提高對行政權(quán)力配置效果的控制和監(jiān)督，才能真正做到優(yōu)化公共行政權(quán)力的配置，促進(jìn)這一制度性公共資源的社會最優(yōu)配置。
　　
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