成渝“新特區”的歷史使命

　　統籌城鄉國家綜合配套改革試驗區的設立昭示了未來我國制度創新的一種傾向：考慮到我國區域空間的巨大差異，根據不同類型地區發展中的不同重點，設立不同側重點的國家綜合配套改革試驗區，取得分類指導區域發展的經驗和模式，似乎會成為一個趨勢。
　　
　　在人們對國家設立“新特區”越來越關注之際，第三個“新特區”塵埃落定：6月7日，國務院批準在成渝兩市設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，這是國家推動區域協調發展、推進和諧社會建設的重要舉措，意義重大。
　　
　　成渝為何能成為“新特區”
　　
　　選擇成渝兩市設立“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，體現了中央繼續推進西部大開發的戰略思維和協調區域發展的戰略部署。筆者認為，有三個主要條件，讓成都和重慶在“新特區”競爭中脫穎而出：
　　區位條件十分優越，經濟社會發展的代表性強
　　成都和重慶的區位條件十分優越，其影響和示范效應，對全國性的區域經濟發展、特別是西部地區的發展作用突出。進入新世紀以來，國家啟動西部大開發，在占全國國土70％的廣大區域，形成了重慶、成都、西安等中心城市，成為帶動西部地區發展的增長極。成渝兩市“新特區”的設立，會使兩市在西部地區的地位更加重要，作用更加明顯。同時，成渝地區的城鄉差距大，區域發展不平衡，資源和環境問題嚴重等特點，都代表了西部地區的共同特點。通過成渝兩市來探索城鄉統籌的區域發展模式，對西部地區的發展具有巨大的推動作用。
　　經濟實力雄厚，發展優勢突出
　　2006年成都市的GDP達到2371億元，重慶市達到3486億元，均高于中西部的其他城市。經過多年的西部大開發，成渝地區已經確立了在西部地區的經濟發展優勢、教育科技優勢和市場優勢，通過設立“新特區”使這些優勢得到進一步發揮，能夠順利達成“新特區”設立的目的。
　　體制條件較好，具備了綜合配套改革的經驗
　　重慶作為四個直轄市之一，其管理體制在西部地區具有優勢；成都作為四川省省會，近年來一直進行城鄉統籌的改革實驗，已經具備了相當豐富的綜合配套改革經驗。選擇成渝兩市設立“新特區”，無疑是西部地區體制改革最好的空間選擇。
　　所以，在成渝兩市進行統籌城鄉綜合改革試驗，對西部地區統籌城鄉發展的體制和制度設計具有典型意義，能夠起到完善國家發展戰略空間布局，促進區域協調發展的作用。
　　
　　成渝“新特區”的市場化意義
　　
　　統籌城鄉發展是多年來我國一直積極推進的發展戰略。實踐證明，由中央政府推進的城鄉一體化，受到了區域發展環境的制約。所以，中央政府推動的、地方政府和民間力量參與的統籌城鄉發展，就成為中西部制度創新的主攻方向，這個方向就是加快進行市場化改革。成渝兩市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，是我國，尤其是中西部地區市場化改革進程的一個重要舉措。
　　首先，中央政府將調控資源配置的權限，一部分轉移給了地方，使自上而下配置資源的體制出現松動，并且集中表現在金融、土地、稅收、財政等政策資源上會有極大的改善，可以更多地發揮地方的自主性，這是促進區域經濟發展的一種政策需要，也是市場化改革的需要。
　　其次，從向上要政策，到地方本身的制度創新，對地方政府來說是一個重大的飛躍。地方政府擯棄保守的、不作為的思想，在綜合配套改革試驗區的權限內探索區域經濟社會發展的新規律、新途徑和新措施，其對廣大區域的示范效應是很強的。
　　再次，目前我國經濟發展的政策導向還很強，市場導向較弱。要克服這個矛盾，需要“新特區”提供經驗。區域經濟發展的動力歸根到底還是應該來自市場，促進資本、產業、技術和人力等資源在區域內的市場化流動，是地方政府制度創新的著力點所在。到目前為止，我國城鄉統籌比較成功的區域，基本上是市場經濟較為發達的長三角和珠三角地區。長三角和珠三角的發展經驗都證明，城市的發展、農村的富裕、政府的協調是缺一不可的。因此，把第三個“新特區”設立在西部地區，還有一個解決區域發展空間均衡問題的效應。
　　筆者認為，統籌城鄉國家綜合配套改革試驗區的設立也昭示了未來我國制度創新的一種傾向：考慮到我國區域空間的巨大差異，根據不同類型地區發展中的不同重點，設立不同側重點的國家綜合配套改革試驗區，取得分類指導區域發展的經驗和模式，似乎會成為一個趨勢。
　　
　　如何進行城鄉統籌改革實驗
　　
　　在成都和重慶被批準為“新特區”之后，兩市都馬上提出了各自綜合改革的試驗設想。
　　筆者認為，目前我國城鄉統籌發展中要解決的問題，可以歸納為以下三個大的方面：
　　
　　第一，解決城鄉空間結構混亂問題，促進城鄉空間合理布局的形成；
　　第二，解決城鄉產業分工不明確的問題，確立城鄉產業分工協作的新局面；
　　第三，解決城鄉居民權利與義務差異過大的問題，建立城鄉居民合理的利益分享機制。
　　為解決上面三方面問題，筆者建議從以下五個方面去探討適合我國中西部地區的發展措施：
　　改革城鄉行政區劃
　　這是解決城鄉空間混亂問題的重要途徑。通過改革城鄉行政區劃，改變設市標準，擴大城市范圍，實行新的行政管理體制，以達到大、中、小城市以及鄉（鎮）、村等建制單位的合理規模結構體系和空間結構體系，為我國城市化的進一步深入以及統籌城鄉發展鋪平道路。
　　改革農業人口與非農業人口的二元戶籍制度
　　我國目前實行的二元戶籍制度，影響了公民基本權利的實現，影響了勞動力的合理配置和人才的開放使用，阻礙了城市化進程，制約了國民經濟的發展。目前，改革戶籍制度已經進入實施階段，建立城鄉統一的戶籍制度已經取得了廣泛的共識。所以，統籌城鄉發展綜合配套改革中的戶籍制度改革，不應當局限在管理手段和管理方法的電子化上，關鍵是探討戶籍制度改革的途徑和未來的方向：包括農業戶口和非農業戶口的統一，戶籍管理向戶籍登記制的轉變，城鄉居民居住權和遷徙權的落實等。
　　建立城鄉統籌的社會保障制度
　　我國城鎮的社會保障體系框架已經基本建立，但農村的社會保障還處于起步階段。在統籌城鄉發展綜合配套改革中探討建立城鄉一體的社會保障制度，是將農民納入社會保障，使城鄉居民的社會地位實現平等。筆者認為，建立城鄉統籌的最低生活保障、災害救濟、社會優撫、醫療、養老保障和社會福利的多層次的城鄉社會保障體系，具體需要從兩個層次出發：首先使城鄉居民享有大體均等的公共物品和公共服務，其次是城鄉社會保障能夠在區域間、城鄉之間進行轉換，消除妨礙社保賬戶流動的行政區壁壘。
　　調整城鄉產業結構，建立明確的城鄉產業分工
　　改革開放以來，我國的城鄉經濟都獲得了很大發展，但也帶來了產業布局的不合理：大城市產業高度聚集與中小城市產業發展空間狹小共存，城鄉產業分工不明確、鄉鎮企業與居民聚集區混雜的現象遍布。統籌城鄉發展，就要探索什么是城市產業、什么是農村產業，那些產業需要集中，那些需要分散。我們要建設的應當是一個高度工業化、現代化的城市和田園詩般的農村共存的發展區域。
　　建立兼顧國家和農民利益的、和諧的城鄉土地制度
　　對城鄉進行統一規劃，通過規劃的調控作用，實現統籌城鄉發展，也已經成為時下經濟發展中的共識。而統籌城鄉發展綜合配套改革在這方面的重點，應當是探討以土地國家所有制和集體所有制為基礎的和諧的城鄉土地制度的實現途徑。在社會主義市場經濟條件下，土地制度的產權不明晰，農民在對土地財產的所有權、使用權、收益分配權等方面處于弱勢地位，是一個重大的需要研究的課題。而土地制度改革的探索，也將為建立城鄉統一收入分配調整機制，減小城鄉收入差距過大的問題等，打下一個良好的基礎。
　　總之，成渝兩市統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區的設立，是探索我國從城鄉分割走向城鄉一體化的重要步驟。這個綜合配套改革試驗的成功，將會惠及廣大的區域和眾多的民眾。