郵政會重蹈公交改革覆轍嗎？

　　觀點
　　主持人：
　　 《中國經濟周刊》記者孫冰
　　
　　嘉賓：
　　
　　丁寧寧
　　國務院發展研究中心研究員、社會發展研究部部長
　　
　　顧聯瑜
　　中國通信學會郵政委員會學術部主任、郵政系統知名專家
　　
　　楊海榮
　　北京郵電大學經濟管理學院教授、中國郵政研究中心主任
　　
　　“公交改革代價太高了”
　　
　　《中國經濟周刊》：有觀點擔心郵政會重走醫療、教育、公共交通等領域市場化改革的彎路，您如何看待？
　　
　　丁寧寧：以前北京要把所有的公共汽車都租出去，折騰了一大圈結果證明不行，現在又改回來了，這種代價實在太高了。
　　郵政現在實際上已經開始被迫市場化了，是一種市場開放條件下被迫的市場化。當時，外經貿部門為了同國外合作，在沒有通知國家郵政部門的情況下，對中外運開放了快遞業務，開放了部分的郵政市場。
　　之后外資、民營的非郵政快遞企業迅速發展擴張，把很多郵政的盈利點拿走了，郵政本身就處于了一個不利的地位，凡是遠的、虧的業務，快遞公司可以不做，但郵政都得干，國家補貼又不足，內部的交叉補貼也越來越少。
　　顧聯瑜：是有這樣的問題。公交還好辦一點，因為它大部分是在城市里面，但是郵政則不一樣，很大一部分在農村，完全市場化了以后，相信沒有人會愿意到農村去送信。
　　楊海榮：郵政市場化所走的路徑似乎和公交發展很相似，但認為是市場化導致改革出現問題的這種說法也不太全面。郵政最終還是要往市場化方面走，但普遍服務、信函還是要由政府來主導，不能完全的市場化。
　　《中國經濟周刊》：中國郵政體系的市場化改革已正式開始，您認為我們在郵政市場化的道路上是走快了，還是走慢了？應如何把握郵政市場化的“度”呢？
　　丁寧寧：我們國家現在就談論郵政市場化問題過早了，改革開放以來，很多外國的快遞公司要求分割市場，參與中國的市場競爭，所以中國郵政被迫開始了一個市場化過程。而其他國家，包括美國，都是在其郵政公共服務已經非常完備、完善的情況下，為了提高效率才開始討論市場化的問題。
　　所謂郵政發展比較完善，簡單說需要實現“投遞到戶”，即對于每一個有地址、門牌的家庭或者單位、企業都可以直接寄送到戶，無論城市還是鄉村。西方國家基本都是在此之后才向市場化發展的。而我們國家沒有一個城市能夠實現“投遞到戶”，連上海、北京都沒有實現。
　　顧聯瑜：我們已經在市場化的道路上走快了，有的專家說這是由于“過度放開”。其實不然，是國際快遞企業和民營快遞公司在違法經營，沖開了郵政法規定的限制。我們并沒有放，從中央到地方沒有一級郵政部門說要放開，而是由于我們的執法力度不夠，沒有限制好。
　　
　　“信函專營才能保證公民通信權”
　　
　　《中國經濟周刊》：關于郵政信函業務專營問題爭論已久，我們為什么要實行信函業務的專營？如果我們不實行專營，會有哪些不良后果？郵政對信函業務的專營是壟斷嗎？
　　丁寧寧：郵政對信函業務的專營可以理解成壟斷，但是這種壟斷是信函業務作為公共服務所必須的，要給予其一定的特許權和專有權，目標是為了保證普遍服務的實現。
　　在郵政擁有專營權的情況下，他們用在城市等成本低、能賺錢的地區賺到的錢，去補貼那些成本高、不賺錢的邊遠和農村地區。但如果郵政沒有專營權，城市、沿海地區等有利可圖地區的業務就會大量地讓非郵政企業拿走，無法實現交叉補貼，哪個快遞公司也不會愿意收幾毛錢把一封信從北京寄到新疆，普遍服務根本無法實現，這就要由政府出資建設鄉村郵路和承擔鄉村郵政費用。
　　另外，郵政信函專營還有一個重要的問題，就是保證通信自由，這是公民的基本權利，通過壟斷限制郵資，使有錢人可以寄，窮人也可以寄；而且信函還會涉及到國家安全，誰給邊防線上的官兵送信？
　　
　　顧聯瑜：很多反對專營的言論，得到不少民眾的支持，因為對于不太了解郵政本質的人來說，這些言論聽起來似乎是挺有道理的，但事實上，如果郵政不實行專營，影響會很大。
　　首先，最為明顯的就是普遍服務就實行不了了。如果沒有專營，大家都可以來經營信函的話，市場化必然導致追求利潤最大化，只有盈利的業務才會去做，對于一些偏遠的對地區、農村等，一封信成本要十幾塊，沒有人愿意去做。如果其他企業都可以在大城市里面搞這些賺錢的業務，而郵政還得要到農村里面去搞普遍服務，只能虧損的更厲害，（國家要給更多的補貼，國家的補貼來自于納稅人的稅收，這就無異于民營企業再賺納稅人的錢）。
　　其次，專營不是由普遍服務決定的，而是一個安全保密的問題，涉及到國家安全、個人隱私和商業秘密，不適于市場競爭的機制。如果不是專營的話，這些都很難保障，這些也是國家實行專營的主要考慮的因素。
　　楊海榮：專營是出于兩個方面的原因：一是信函本身具有安全、保密性；二是通信權是民眾的基本權利，國家需要予以保護，政府也應該承擔為普通民眾提供普遍服務的職責。世界各國都是郵政企業來辦理這樣的業務，國家給予它一定的專營的權力。
　　
　　“郵政原本就不該賺錢”
　　
　　《中國經濟周刊》：現在很多聲音指責郵政虧損嚴重，郵政到底應不應該賺錢？應不應該交稅？
　　丁寧寧：在幾乎所有國家，郵政都是不征稅的。我覺得現在成立國家郵政總局以后，還是應該免稅。
　　過去，我們國家因為改革的目標不清楚，做法上過度市場化了；而且我們國家的郵政體系還處在一個十分不發達的狀態，不要說發達國家，就算是在發展中國家里也不占先。我們國家郵政的從業人員比印度還少，在“投遞到戶”方面，我們還沒有一個城市能做到印度新德里、孟買的郵政程度。
　　我們國家本來就是一個幅員遼闊的國家，地區人口分布也十分不均勻，如果是一個小國，很容易實現盈利或者不虧損，但是在我們國家只有使郵政的基礎網絡設備基本達到時代要求的時候，才能開始討論郵局賺錢的問題。所以，目前不要苛求郵政盈利，當然加強管理、提高效率，這是一定要做的。
　　顧聯瑜：這涉及到郵政本身的性質問題，現在世界上的所有國家都是國家郵政，沒有一個國家除了國家郵政以外，又出了一個民營郵政。國外的很多郵政部門都是免稅的，而且整個都免稅，不僅僅是普遍服務方面，很多人在指責郵政專營還要虧損，其實郵政本身就是非營利性的，就不應該賺錢。這也就要求國家有對于郵政系統的補償機制，我認為第一項就應該是免稅，然后還有財政補貼等等。
　　楊海榮：郵政賺不賺錢更多的要看國家的政策，如果完全市場化，國家就應當給予一定的補貼，特別是普遍服務這塊，補償的辦法可以是稅收優惠或者免稅，或者搞普遍服務的基金，或者市場準入制度，或者讓郵政企業內部的各種業務進行交叉補貼等等。