論新農(nóng)村社會(huì)保障的國(guó)家責(zé)任與國(guó)家管理

　　摘要：在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)社會(huì)主義新農(nóng)村的背景下，國(guó)家在新農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)中負(fù)有重大的歷史責(zé)任，國(guó)家應(yīng)從建立農(nóng)村社會(huì)保障的法律體系、培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體以及規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障管理體制等方面進(jìn)行管理。
　　關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；社會(huì)保障；國(guó)家責(zé)任；國(guó)家管理
　　
　　由于我國(guó)長(zhǎng)期存在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，致使有天壤之別的城鄉(xiāng)二元保障格局：農(nóng)民依靠土地保障，工人依靠企業(yè)保障，城市的社會(huì)保障由于對(duì)應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展而獲得了絕大部分社會(huì)保障資源，占總?cè)丝?0%多的城鎮(zhèn)居民卻占用了全部社會(huì)保障費(fèi)的89%，而傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)保障由于受制于小生產(chǎn)方式和土地制度享有的社會(huì)保障資源卻極為有限，占總?cè)丝?0%多的農(nóng)民只享有全部社會(huì)保障費(fèi)的11%，從而使得農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展明顯落后于城市。因此，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系是我國(guó)建立和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。胡錦濤總書(shū)記在十六屆四中全會(huì)上指出：“綜觀一些工業(yè)化國(guó)家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。”總書(shū)記提出的“兩個(gè)趨向”的重要論斷，準(zhǔn)確地判斷了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，準(zhǔn)確地指出了解決“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)階段的重大任務(wù)。中共中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中也明確指出：“……當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的矛盾依然突出，解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題仍然是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中重大而艱巨的歷史任務(wù)……全面建設(shè)小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村”。而承擔(dān)“最艱巨最繁重的任務(wù)”的農(nóng)村這個(gè)難題的重中之重，又是農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。正如中共中央在十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中指出的：“目前，我國(guó)社會(huì)總體上是和諧的。但是，也存在不少影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題，主要是：城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題比較突出……”，并要求應(yīng)“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度……加快建立適應(yīng)農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)保障制度”，進(jìn)一步明確了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，是當(dāng)前國(guó)家重要的歷史任務(wù)，是重大的國(guó)家責(zé)任。
　　
　　一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的國(guó)家責(zé)任
　　
　　1.立法欠缺
　　國(guó)家在立法方面有所欠缺，相關(guān)法律體系難以提供有效的法律支撐。我國(guó)《憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家為公民提供享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”從中我們可以知道，作為組成我國(guó)人口絕大部分的農(nóng)民，在獲得社會(huì)保障、分享社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利的主體資格這一點(diǎn)上是無(wú)差別，并且其權(quán)利是一種任何單位和個(gè)人都不能剝奪的、《憲法》所賦予的、至高無(wú)上的基本權(quán)利。毋庸質(zhì)疑，這是農(nóng)村社會(huì)保障制度的基本法律依據(jù)，當(dāng)然我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：《憲法》雖為萬(wàn)法之母，其本身卻缺乏對(duì)具體實(shí)際生活的適用性，真正能實(shí)際規(guī)范引導(dǎo)主體行為的卻是除《憲法》之外的其他基本法律和法規(guī)等規(guī)范性文件。因而在理論上，國(guó)家和政府應(yīng)該依據(jù)《憲法》，提供由法律法規(guī)等為主干的完備的法律體系，但在事實(shí)中，而我國(guó)有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障方面的法律法規(guī)卻少之又少，大都是地方行政規(guī)章和條例，容易出現(xiàn)混亂，缺乏穩(wěn)定性，并且規(guī)章條例在法律體系中的效力層次是無(wú)法和法律法規(guī)相比擬的，是屬于低層次的。這就使得農(nóng)村社會(huì)保障的管理缺乏應(yīng)有的約束機(jī)制。從某種意義上說(shuō)，近年來(lái)社會(huì)保障基金案件頻繁爆發(fā)地一個(gè)很重要原因就在于此。
　　2.國(guó)家責(zé)任缺位
　　國(guó)家在提供相關(guān)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面存在差別對(duì)待，難以體現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障的真正社會(huì)化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障是建立在對(duì)土地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的保障，以農(nóng)民自己保障為主，國(guó)家對(duì)此更多的是一種提供政策引導(dǎo)以及在發(fā)生災(zāi)情等情況時(shí)的救濟(jì)，再輔之于集體的補(bǔ)助。從國(guó)家的角度看，農(nóng)村社會(huì)保障從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種公共物品，其支出應(yīng)屬于公共財(cái)政支出范圍，因而其資金主要應(yīng)由政府作為提供者方為理性。原有的“國(guó)家政策引導(dǎo)”那是政府應(yīng)有之義，但僅停留在此，或是仍實(shí)行以往國(guó)家救濟(jì)和社區(qū)互助為主的剩余式保障制度是無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要的。當(dāng)然，政府在過(guò)去實(shí)行的城鄉(xiāng)二元保障體制，在很大程度上是受當(dāng)時(shí)的財(cái)力所限，不得已而為之，但在事實(shí)上至少說(shuō)明，在對(duì)待農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題上，國(guó)家的責(zé)任存在缺位，難以體現(xiàn)真正的社會(huì)性、福利性和公平性，從側(cè)面也深層次反映出過(guò)去相EfVk4oy474KBZYJJOpYi8WQoJNeKUQop2Wet8xZUECM=當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障認(rèn)識(shí)不足。
　　3.管理混亂
　　國(guó)家在相關(guān)管理方面較為分散，制約了農(nóng)村社會(huì)保障效率的有效發(fā)揮。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的管理現(xiàn)狀相對(duì)來(lái)說(shuō)比較分散，甚至是混亂，大量存在著條塊分割、多頭管理現(xiàn)象，如勞動(dòng)部門(mén)、民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)、保險(xiǎn)公司、集體組織等都不同程度的涉及對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的具體管理，容易造成管理上的各自為政、責(zé)任推諉、增加成本等負(fù)面影響。
　　
　　二、農(nóng)村社會(huì)保障的國(guó)家管理
　　
　　如前所述，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障在客觀上還存在很多迫切需要解決的問(wèn)題，但我們?cè)谡J(rèn)識(shí)問(wèn)題的緊迫性的同時(shí)，也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村社會(huì)保障是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一朝一夕就能夠解決的，它需要我們從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)、從各地的實(shí)情出發(fā)，實(shí)事求是、因地制宜、循序漸進(jìn)。因而，從現(xiàn)階段的實(shí)際出發(fā)，從國(guó)家在農(nóng)村社會(huì)保障中所應(yīng)扮演的角色出發(fā)，我們認(rèn)為國(guó)家應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面的管理工作：
　　1.健全法律保障體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障的法制化
　　法是國(guó)家意志的體現(xiàn)，在所有行為規(guī)范中具有最強(qiáng)最普遍的約束力，從這個(gè)意義上說(shuō)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的立法，不斷健全完善形成一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的法律體系，無(wú)疑是規(guī)范有序扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作的必經(jīng)之路。在具體實(shí)施農(nóng)村社會(huì)保障法制化的過(guò)程中，我們應(yīng)重點(diǎn)把握：一是農(nóng)村社會(huì)保障基本法律的建設(shè)；二是農(nóng)村社會(huì)保障法規(guī)、規(guī)章、制度等規(guī)范性文件的制定修繕；三是農(nóng)村社會(huì)保障的司法監(jiān)督管理等三方面的工作。
　　2.樹(shù)立主體經(jīng)濟(jì)責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障的社會(huì)化
　　在我國(guó)目前的農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任主體中，明顯存在強(qiáng)化農(nóng)民個(gè)人和家庭的自我保障責(zé)任，而淡化國(guó)家和集體責(zé)任的現(xiàn)象，這是與社會(huì)保障的本質(zhì)相背離的。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障的真正社會(huì)化，它必然要求責(zé)任主體各方的共同參與，而主體責(zé)任的承擔(dān)又是通過(guò)經(jīng)濟(jì)、財(cái)力、資金來(lái)體現(xiàn)的。農(nóng)村社會(huì)保障工作需要大量的資金支持，從某種意義上說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)保障工作滯后的最主要原因就是資金的缺乏。對(duì)此我們應(yīng)該做的是如何夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，從有限的財(cái)力中，擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障資金的來(lái)源，實(shí)現(xiàn)主體切實(shí)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
　　政府作為國(guó)家的化身，從表面上看，農(nóng)村社會(huì)保障對(duì)其來(lái)說(shuō)是一種財(cái)政支出，是一種負(fù)擔(dān)，但在本質(zhì)上，農(nóng)村社會(huì)保障不僅是一種社會(huì)制度，同時(shí)也是一種經(jīng)濟(jì)制度，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，一旦農(nóng)村社會(huì)保障體系能夠建立并有效運(yùn)行，它能減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因而，從宏觀上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)保障最大的收益者是國(guó)家，所以將國(guó)家作為目前農(nóng)村社會(huì)保障資金的主要提供者是不矛盾的。在理解此話的過(guò)程中應(yīng)把握：一是國(guó)家本身并不直接創(chuàng)造財(cái)富，而其提供的用于農(nóng)村社會(huì)保障的公共財(cái)政支出從本質(zhì)來(lái)看是“取之于民”的，國(guó)家扮演的是組織者、協(xié)調(diào)者、分配者的角色，因此，將農(nóng)村社會(huì)保障資金納入政府公共財(cái)政支出而“用之于民”是理所當(dāng)然；二是長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)為國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)是無(wú)法估量的，而在目前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)處于相對(duì)困難的情況下，國(guó)家采取“少取、多予、放活”的分配方式也在情理之中；三是在事實(shí)上，國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的積累，目前已經(jīng)具備了一定的財(cái)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
　　3.統(tǒng)籌規(guī)范運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障管理的科學(xué)化
　　農(nóng)村社會(huì)保障工作內(nèi)容繁雜，包括社會(huì)救助體系、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、優(yōu)撫政策等等，涉及面廣，直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，政策性極強(qiáng)。為了消除我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障社會(huì)化程度低、管理欠規(guī)范等不良運(yùn)營(yíng)機(jī)制的負(fù)面影響，改革原有的管理體制，推進(jìn)管理服務(wù)化、社會(huì)化、科學(xué)化勢(shì)在必行。一是堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)，合理規(guī)劃布局，統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建；二是設(shè)立專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，建立專(zhuān)業(yè)管理、從業(yè)隊(duì)伍，負(fù)責(zé)保障基金的籌集、管理、使用、發(fā)放等各項(xiàng)具體事務(wù)；三是強(qiáng)化對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的監(jiān)督，包括司法監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等，以保證運(yùn)營(yíng)的公正公開(kāi)。
　　作者單位：江西理工大學(xué)
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1]高靈芝.試論農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架建設(shè)[J].山東社