完善公共財政制度　積極推進基本公共服務均等化

　　摘要：完善公共服務體系，實現公共服務均等化是構建和諧社會的重要舉措，而公共財政是實現這一舉措的重要保證。本文結合我國公共財政體制改革的實踐，從理論上來探討實現公共服務領域的公平的意義與途徑，并提出相應的政策建議。
　　關鍵字：公共財政；公共服務；均等化
　　
　　基本公共服務均等化的內涵包括全體公民享有基本公共服務的機會均等、結果大體相等，同時尊重社會成員的自由選擇權。
　　
　　一、公共財政對公共服務均等化的影響
　　
　　從1998年我國首次提出建設公共財政制度以來，中央和地方財政部門在財政收入穩步增加的基礎上，大力調整和優化財政支出結構，已經通過取消農業稅、對農村義務教育階段的貧困學生實行“兩免一補”、在全國推廣新型農村合作醫療制度改革，以及解決失地農民和進城農民工社會保障問題等多種渠道加大對農村和一些經濟社會發展薄弱環節的資金支持。這充分反映了我國在推進基本公共服務均等化方面的進展。但是，一個時期以來，我國在發展公共服務、提供公共產品過程中采取了過分市場化的改革路徑，結果造成廣大百姓看病難、看病貴，上學難、學費高，特別是廣大農村義務教育得不到落實，養老保障體制不完善，各種社會保障機制不健全，農村發展滯后，困難群體、弱勢產業得不到保護等。這些問題的產生和存在，與轉軌時期公共財政政策的不完善不無關系。
　　1.財政配置資源的低效率，導致經濟社會發展不協調。首先，一方面財政對農村公共基礎設施、科教文衛等公共物品供給較為缺乏，對邊遠地區、落后地區的轉移支付力度不夠；另一方面卻行政經費開支不斷膨脹、一些地區的非生產性的“政績工程”、“形象工程”投入越來越多。這種狀況使得我國城鄉差距、地區差距進一步拉大。城鄉經濟、地區經濟的不協調發展，給社會政治穩定帶來較大的負面影響。
　　其次，財政管理預算約束軟化，預算編制方法落后，預算編制過粗，預算科目劃分不科學，預算透明度低，公眾無法對財政支出安排進行有效監督，導致財政資金被截留、挪用、貪污等現象嚴重。這種狀況加劇了財政資金向農村基礎設施、科教文衛、邊遠落后地區等經費供給的緊張局面，在一定程度上影響了城鄉經濟、地區經濟的協調發展。
　　2.財政調控經濟的作用發揮不夠。近年來，我國財政加大了對農業的投入，支持了公共衛生、科技教育、環境保護等社會事業的發展，加強了國家重點工程建設，實施了西部大開發戰略和振興東北地區等老工業基地戰略等，在一定程度上支持了我國經濟社會的協調發展。但是，應該看到，目前的財政宏觀調控在推動經濟結構調整、保護生態環境等方面作用發揮還不夠，影響了人與自然的和諧相處。財政促進經濟結構調整的政策作用效果不明顯，粗放式的經濟增長方式沒有得到根本性轉變。從總體上看，我國經濟仍是高能耗、低效益、高污染的粗放式的增長模式，資源與環境問題仍很突出。
　　 3.財政調節收入分配欠合理，導致社會有失公平。在市場經濟中，市場機制形成的分配格局是由市場機制運作的“初始狀態”決定的，而市場機制形成的這種初次分配格局可能是不公平的，只有依靠政府力量(主要是財政政策)，才能對不公平分配格局加以調整和改變，實現社會公平。當前我國財政政策在調節收入分配方面不合理，無法擔當起公平收入分配的重任，影響了公平社會的構建。
　　財政預算體系不完善，導致收入分配秩序混亂。多年來，我國財政資金分為預算內資金和預算外資金兩大部分。后者是由不同政府部門為履行或代行政府職能，依據法律法規和具有法律效力的規定而自收自支的未納入預算管理的各種財政性資金，雖然在性質上同預算內資金相一致，但由于其管理方法不同于預算內資金，財政不僅難以對其進行有效調劑，而且也難以控制其使用方向和使用效益。稅收未充分發揮調節收入分配的作用，導致收入分配有失公平。社會保障制度不健全，導致大量低收入群體和弱勢群體的生活非常困難，影響了社會穩定。
　　
　　二、公共財政在推進公共服務均等化進程中的作用
　　
　　黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確了財政促進基本公共服務均等化、支持構建社會主義和諧社會的方向和任務。這充分反映了我國的財政分配正在從過去的兼顧公平和效率、效率優先的思路轉向兼顧公平和效率、公平和效率并重的思路。為實現這一重要任務，財政必須切實有效地承擔職責，積極發揮作用。
　　1.建立以公共事業為導向的公共財政支出體系。在構建社會主義和諧社會的進程中，財政支出必須堅持以人為本，推進公共服務均等化，把更多財政資金投向公共服務領域，不斷加大對重點支出項目的保障力度，向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、困難基層、困難群眾傾斜，不斷改善人民群眾的生產生活條件，大力支持教育事業、醫療衛生事業發展、支持就業和社會保障工作、支持生態環境建設、滿足人們的公共產品需求，讓人民群眾共享改革發展成果。應加快制訂有關公共服務投入的政策條例，建立公共服務投入監測指標體系，由本級人大常委會和上級政府監督基層政府對公共服務領域投入的執行情況，使公共服務投入制度化。
　　2.完善稅收的調節功能，縮小收入分配差距。一是完善個人所得稅制度。針對我國現行個人所得稅分類稅制的現狀，考慮到我國目前稅收征管的實際情況，應實行綜合和分類相結合的個人所得稅制模式，并進一步明確和完善費用扣除的內容，調整費用扣除標準。在不斷擴大收入調節范圍的基礎上，對特定支出實行優惠抵扣。二是開征物業稅。將現行房產稅、城市房地產稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費合并，轉化為房產保有者每年繳納的物業稅，并將企業單位和個人在城鎮、農村擁有的所有房地產均納入征稅范圍，以有力調節居民收入差距。三是開征遺產稅與贈與稅。遺產稅是個人所得稅的補充，可以有效防止個人所得稅的流失。根據目前我國的實際情況，可先開征遺產稅，并采取先征稅、后分配的方式，待條件成熟時，再征收贈予稅，以調節社會財富、體現社會公平與正義。四是開征社會保障稅。社會保障稅是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅。鑒于我國社會保障資金不足的現實，為有效籌集社會保障資金，應適時開征社會保障稅，盡快建立起以稅收為主要來源的社會保障籌資機制。
　　3.完善轉移支付制度，促進區域均衡發展。轉移支付制度是實現基本公共服務均等化、調節收入再分配和實現政府政策目標的重要手段。一是借鑒發達國家的做法，按照“因素法”合理確定中央政府對地方政府的財政轉移支付標準。轉移支付制度的主要功能在于平衡各地財政能力的差異，以保證各地有大致相同的條件提供大致相同的公共服務。為此，對特定地區的轉移支付額，必須同該地的經濟發展水平、稅負高低、城市化程度、民族風俗、人口、教育狀況和對財政支出的需求等因素相聯系，按照這些因素的影響程度確定統一標準，進而確定財政支出水平。二是提高公共服務均等化水平。在收入劃分適度集權、政府支出適度分權的前提下，建立促進地區公平的轉移支付制度，考慮公共服務均等化，逐步調整既得利益，實現地區間財力水平相對均衡。三是調整財政轉移支付結構，規范轉移支付資金運行。以結構調整為核心，對現行的一般性轉移支付和各類專項轉移支付進行大幅度整合，逐步擴大均等化轉移支付和與特定政策目標相聯系的專項撥款規模，削減非規范化的稅收返還和專項轉移支付等補助形式。
　　4.深化公共財政改革，構建和諧財政運行機制。深化財政改革，建立公共財政，是促進財政資金安全高效運行、推動公共服務均等化的重要舉措。為構建公開、公平、科學、民主、透明的財政運行機制，提高財政資金使用效益，從源頭上預防和治理腐敗，促進經濟社會健康快速發展，今后一段時期公共財政改革的重點應放在轉變政府職能、深化預算管理體制改革、推進依法理財等方面。
　　作者單位：李素枝北華航天工業學院財會金融系
　　楊柳河北工業大學廊坊分校經濟系
　　程廣翔廊坊市財政局
　　
　　參考文獻：
　　[1] 國務院發展研究中心宏觀部.中國社會科學院數量與技術經濟研究所.《中國公共服務發展報告20