反壟斷應打破行業界限

　　摘要:行業壟斷所帶來的特權、引起造成的社會不公正和不平等已經影響到社會和諧發展，因此必須打破行業壟斷。本文從電信和廣電對網絡電視主導權的爭奪，探討反壟斷應打破行業界限。
　　關鍵詞:壟斷；信息通信；三網融合
　　
　　我國由于特定的歷史原因，導致行業分割涇渭分明，使整個行業成為壟斷行業，在公用事業如通信、自來水、鐵路、公交、貨運、航空、原油、天然氣等多行業中表現尤為突出。這既制約行業的發展、影響國民經濟的發展，也影響社會公平、公正和市場經濟的建立。最近上演的電信和廣電對網絡電視主導權的爭奪便是一個很好的例證，因此反壟斷必須打破行業界限。
　　
　　一、行業壟斷阻礙了市場發展
　　
　　根據國家有關規定，從廣電角度看凡是視頻方面的內容，都由廣電部門進行管理，只有廣電部門及其授權的部門和機構才能發布內容。而電信行業的主管部門信息產業部認為，網絡視頻是互聯網內容和技術的延伸，自然屬于信息產業部的管理權限范圍。在新的《電信業務分類目錄》視頻點播（VOD）劃分在增值電信業務類的國內多方通信服務業務之中。而且，在即將送交全國人大常務委員會審議的《電信法》中，也指出：“電信，是指利用有線、無線的電磁系統或者光電系統，傳輸、發射、接收或者處理語音、文字、數據、圖像以及其他任何形式的信息的活動”，明確地將圖像涵括在電信業務之中。這種人為對行業的劃分已經變得越來越不合時宜。隨著電信技術的發展，尤其是寬帶技術的發展，在電信和廣電之間形成了模糊地帶，IPTV就是一個很好的例證，它打破了廣電和電信的界限。按照原來的劃分，網絡電視是視頻的東西，屬于廣電部門，廣電具有內容發布權，只有廣電部門及其授權的部門和機構才能發布內容；同時網絡電視又屬于互聯網內容和技術的延伸，屬于信息產部的權限范圍，因而恰恰是電信和廣電業務的一個交叉點，導致這塊業務到底由哪個部門負責現在也成為一個疑問。
　　網絡電視的推出涉及電信和廣電兩大部門，同時又由于它是新型業務，國家缺乏有針對性的管理政策，究竟有什么部門管理也沒有明顯的界定。因此，IPTV處于一種政策的“模糊地帶”。對其管理權的確定既涉及對電信部門也涉及到廣電部門，某些方面還要涉及到文化部門的一些管理職能，如《網絡文化經營許可證》就由文化部核發。總的來說，目前IPTV涉及到很多部門的職能協調問題。由于政出多門，目前IPTV尚屬于政策的灰色地帶。據了解，一家企業要想開辦網絡電視頻道，需要四個證書，分別是信息網絡傳播視聽節目許可證、網絡文化經營許可證、ICP證和移動增值業務許可證。這就導致多頭領導，各部門似乎都想管IPTV，但又有各自的局限，不利于網絡電視的發展。從現在的情況來看，廣電部門目前掌握了IPTV政策的大部分話語權，其制定的標準自然是從廣電企業的角度出發，電信運營商在這樣的標準面前無疑處于劣勢。向電信運營商頒發的信息網絡傳播視聽節目許可證由廣電總局社管司負責，即使電信運營商申請牌照，獲批的幾率目前非常小。最近廣電只發放網絡電視牌照給廣電系的企業就是很好的例證。這種人為的行業劃分，限制了網絡電視的發展，不利于打破行業壟斷，最終既損人又不利己。
　　
　　二、打破行業壟斷構建面向未來的《信息通信法》
　　
　　網絡電視的出現再次引起人們對三網融合的關注。在三網中，目前計算機網和電信網已經完全融合，而廣電網和電信網由于受政策的限制，人為地將兩者分割開來，嚴重地影響了類些網絡電視這樣的業務發展。應該廢除現在廣電與電信之間人為分隔的政策界限，實現三網融合，推動市場的發展。
　　從國際來看，三網融合已經成為行業不可逆轉的發展趨勢，歐美各國在上世紀紛紛修改相關法律法規，允許廣電業務與通信業互相滲透，推進“三網融合”的進程。1984年4月，英國議會通過了1984年電信法。根據這個電信法的規定，英國成立了電信管制局（OFTEL），其主要職責是對電信業進行統一管制。但在上世紀90年代以來，由于通信技術特別是數字技術的發展，電信業務和廣電業務不斷“融合”，給OFTEL的監管帶來了新的挑戰與責任，也使得OFTEL對一些新業務以及交叉業務的監管處于尷尬局面。為了確保監管機構的權威性，也為了確保電信業有序競爭和健康發展，促進經濟發展，英國政府及時把握住這種變化。英國政府認識到技術的發展促進了電信、廣播電視和計算機三者的技術、業務和網絡日益融合，因此有必要實行統一監管，以提高監管水平及減少繁多的部門之間的協調和協商事務，節省資源和時間。基于此2000年12月，英國政府公布了“通信新未來”白皮書，透露了建立通信行業統一的獨立監管機構的意圖。從2001年開始，就著手對現行的監管機構進行重組。2003年7月17日英國議會批準了《通信法草案(Communications Bill)》，《通信法》取代了1984年《電信法》。根據該法設立新的獨立的統一監管機構OFCOM（通信管制局），OFCOM是對原來五家監管機構(電信管制局OFTEL、獨立電視委員會ITC、廣播標準委員會（BSC）、無線管制局（RA）和無線通信局（RCA)進行整合而成，其成立是確保對信息通信市場的統一監管。
　　美國在其《1996年電信法》中，打破了由原來的法律所設置的長期以來使電信業受到部門和地區限制的困擾，允許電信與廣電互相滲透，為促進計算機互聯網和有線電視網方面的競爭排除了法律上的障礙，為其發展提供了較為寬松的環境，直接釀成了全國范圍內的從電信運營到硬件制造、軟件開發、網絡通信、因特網服務、廣播電視等信息業務各個領域內的收購兼并風潮，加深了部門和地區之間的合作與協調，達到了整合力量、優勢互補、共同發展的目的。
　　此外歐盟在2001年頒布新的“管制框架”，新框架涵蓋了所有的信息通信網絡，包括廣播業務所使用的網絡，“電信服務和網絡”一詞被“信息通信”所取代，其管制的對象是各種傳輸方式，而不是通信內容。新的“管制框架”目的是簡化管制程度適應各種電子通信手段融合的需要。隨后，德國、法國、西班牙等國也紛紛出臺了關于電信公司可以從事雙向視頻服務的規定。
　　從上面可以看出歐美不僅在法律上推動三網融合，而且為覆蓋范圍更廣的信息通信業發展埋下了伏筆。當今社會已經進入信息社會，信息技術（IT）和通信技術（CT）的結合就成為信息通信技術（ICT）。信息通信技術是當今世界發展速度最快、覆蓋范圍最廣、滲透性最強、應用最廣泛的一個高新技術領域，同時也是推動全球信息通信業發展的主要驅動力量。信息通信技術在經濟、社會各個領域的廣泛應用，不僅能夠減少經濟活動的交易費用，大大降低社會運行成本，而且能夠促進知識的傳播和信息的共享，對一個國家國民整體素質的提高和經濟社會的長遠發展將產生重大意義。因此世界各國政府都把加快發展信息通信業作為提升本國核心競爭力、推動可持續發展的重要舉措。
　　我國目前在電信方面還沒有一部相關的法律，僅在2000年9月出臺了《中華人民共和國電信條例》，對我國的電信行業進行規范。該條例對我國電信市場的發展功不可滅。但是我們應該看到隨著技術的發展，該條例已經不能適應現今和未來形勢發展，因此出臺新的政策適應未來的發展迫在眉睫。同時也應該看到信息通信技術的發展，使得僅有《電信法》也不能滿足未來的發展。這是由于《電信法》還沒有逃脫電信的框架，還不能把以信息通信技術為基礎的一切業務涵蓋進來。因此我們應該高瞻遠矚，擺脫囚于電信這個內涵，制定一部超越《電信法》的大通信法律。現階段我國《電信法》還處于審稿和討論階段，這對我國來說也是一個比較好的機遇。我國應該乘《電信法》還沒有最終定型之際，著手制定一部面向未來的《信息通信法》，使我國不僅在信息通信方面的法律走在世界前列，而且從法律上完善我國信息通信技術發展環境，依靠法律推動我國信息通信技術的發展，使我國在信息通信技術走在世界的前列。該法在內容上不僅將現在的三網、四網（包含電力網通信）全部業務涵蓋進來，而且還包含全部信息通信內涵。此外還應留有余地，為今后信息通信技術的發展留下足夠空間。
　　
　　三、廢除產業監管機構，建立獨立的、權威的、超越行業監管機關的反壟斷機構
　　
　　目前我國正處在政府行政管理體制和機構改革之中，這為建立獨立的監管機構提供了契機。在《信息通信法》的框架下建立一個符合我國國情的類似于英國OFTEL和美國FCC的獨立融合監管機構，負責對信息通信業的統一管理。另外借鑒我國已經相繼成立證監會、銀監會、保監會，因此比照它們，筆者認為設立國務院直屬的中國國家信息通信業監管委員會，其監管范圍涉及現在的三網業務和今后的信息通信業技術的全部。具體設想如下：
　　針對我國的特殊現實情況，將國家廣電總局一分為二，廣電中有關網絡運營和市場管理部分拆分出來，保留下來的部分專門從事內容的制作和內容的審核。以現在的通信管理局為基礎，將廣電總局拆分出來的部分并入通信管理局，再將現在分散于其他部門中涉及到信息通信技術的監管權限也一起并入，組建我國獨立的統一監管機構——國家信息通信監管委員會。其監管的對象是各種傳輸方式，而不是信息通信內容。對于機構設置本著高效率和有利于對市場監管，可在各省市設立分委員會，并實行垂直管理，在經濟發達和信息通信業競爭很激烈的省轄市設派出機構。
　　在當前全球電信業面臨轉型挑戰的形勢下，我們應該清楚地看到信息通信技術的發展是時代的潮流。我國政府應該打破目前這種人為劃分的行業堅冰和壟斷，形成一個公平、統一、開放、有序的市場競爭環境，促進我國信息通信技術的發展，以信息通信技術帶動科學技術的發展和創新，最終使我國實行跨越式發展，不僅在信息通信技術走在世界的前列，而且也是世界科學技術的強國。
　　作者單位：無錫商業職業技術學院貿經系
　　（編輯 雨露）
　　
　　參考文獻：
　　[1]吉亮.IPTV管制政