土地流轉過程中使用用途的保護

　　摘要：土地流轉是農業發展的客觀要求，對于充分利用土地資源，轉移農村剩余勞動力，調整農業產業結構和增加農民收入具有及其重要的作用。但是在土地流轉過程中，一些鄉村借土地流轉之名，擅自改變土地的農業用途，這不僅會導致土地資源的破壞或枯竭，而且還將引發許多矛盾，造成社會的不穩定因素，甚至動搖農村基本土地制度。本文對土地流轉過程中改變土地農業用途的現象、原因進行分析，并闡述相應對策。
　　關鍵詞：土地流轉 使用用途 保護
　　
　　《農村土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地經營權可依法采取轉包、互換、出租、轉讓或其他方式流轉。”在穩定家庭承包制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合黨的一貫政策。當前農村土地使用權流轉，多數反映了生產要素的合理流動和優化配置。但是部分地區在土地流轉過程中，隨意改變土地的農業用途，且有愈演愈烈之勢，對此應引起高度重視。
　　
　　一、土地使用權改變的表現形式及特點
　　
　　在土地流轉過程中，隨意改變土地的農業用途的形式多種多樣，但綜合起來可分為兩大類，即顯性改變和隱性改變。
　　1、顯性改變。指土地流轉雙方既不簽訂土地流轉合同，又不按規定向發包方備案，土地流轉后即時公然的改變土地農業用途。
　　顯性改變土地農業用途的現象發生在一些村痞、村霸或暴發戶與農戶之間。因土地資源緊張，又無充足的資金支持，為謀求短期利益，投機鉆營，這些人對處于弱勢的部分農戶采取強制、恐嚇、利誘等手段，取得土地使用權，之后即公然在地上挖沙、取土、堆放沙石或廢料、建小型廠礦等，對土地造成破壞。這種顯性改變的特點是：
　　公然性。流轉雙方沒有土地流轉合同，受流轉方毫不避諱、肆無忌憚的在土地上挖沙、取土、建廠堆料，公然改變土地農業用途，農戶甚至村委會明知而不敢管，致使土地資源遭到破壞。
　　零散性。這類流轉在多數鄉村都有發生，他們謀求的是短期利益，用地量不大，且對土地的地理位置、環境、交通便利與否要求不高，因此流轉的面積較小且分散。
　　短期性。因受讓方缺乏資金技術支持和先進的經營理念，預想通過投機獲得短期利益，賺錢就干、賠錢就散，結果多數半路夭折，甩手走人，使土地在被破壞狀態下閑置，農戶耗資復耕，得不償失。
　　2、隱性改變。指流轉雙方簽訂正規的土地流轉協議，并按規定備案，土地流轉后不急于“開發利用”，先由自己或原農戶繼續耕種，待時機成熟便對土地用于大規模的非農產業，進行采礦、排巖、建尾礦庫等。
　　隱性改變土地使用用途的現象多發生在一些私營工礦企業與農戶之間，尤其以采礦企業最為突出。為達到擴大企業規模、采掘地下礦產資源之目的，對付國家嚴格的法律及土地政策，采用各種手段爭、占農村緊缺的土地資源。有的以企業主個人名義與農戶進行土地流轉；有的出“托”，托占地村的親戚、朋友、村干部等出面與農戶簽訂土地流轉合同，名為組織內部流轉，實際為企業征占；有的與村民委員會合謀，由村委會采用中央禁止的“反租倒包”形式，將土地流轉給企業。隱性改變具有如下特點：
　　隱蔽性。說其具有隱蔽性是因為；一是工礦企業具有相當的規模，資金雄厚，均聘有法律服務人員，他們深知隨意改變土地農業用途的危害性和違法性，為達到規避法律制裁，采用合法形式掩蓋非法目的，給非法的行為披上合法的外衣；二是土地流轉后并不急于利用；三是流轉費用較高，農戶明知土地流轉的真實目的，但是只顧眼前利益，認為自己比種地也不虧，因此也不去理睬，任由企業對土地的破壞。基于上述原因，這種流轉的真實目的不易被發現，具有相當的隱蔽性。
　　集中性。作為流轉一方的工礦企業，對所占用土地具有一定的目的要求，所需土地面積大，少則幾十畝，多則上百畝，而且要集中連片。
　　矛盾多發性。因工礦企業所需土地對位置有一定的要求，而且面積大，因此一片土地通常涉及到多個村的許多農戶。又因為流轉費用很高，雖然流轉具備了合法的形式，也會引起絕大多數流轉雙方以外農戶的懷疑和不滿，極易造成群眾集體上訪，甚至哄鬧政府，引發社會的不穩定因素。
　　破壞性。顯性改變雖然也有一定的破壞性，但是相對這種隱性改變來說要小的多。使用用途一旦被改變，土地資源遭到的多數為近乎毀滅性的破壞，其農業用途很難恢復，甚至無法恢復。
　　
　　二、土地流轉過程中農業用途被改變的原因
　　
　　土地供需矛盾。隨著社會經濟的不斷發展，鄉鎮中小企業快速發展，私營企業規模不斷擴大，對土地的需求也隨之加大。然而，緊張短缺的土地資源和國家嚴格的土地政策，使供需產生矛盾。土地需求者于是絞盡腦汁，想辦法打主意，把目光盯在了農民賴以生存的土地上。
　　利益驅動。無論是顯性改變還是隱性改變，占地者看中的是土地中能夠獲得的潛在利益，或者是地表下埋藏的礦產資源。有的農戶看中的也是不用種地就能獲得的收益。
　　權利冷漠。對于土地流轉過程中隨意改變農業用途的現象，有人認為事不關己，高高掛起；有的農戶只顧眼前利益，自己得錢不虧，土地轉出后與己無關，到期后再議；有的人甚至是村委會敢怒不敢言，以至干脆就不管。以上種種均助長了改變土地用途的歪風。
　　監管不利。有些土地管理部門、鄉鎮和村委會，《土地管理法》和《農村土地承包法》賦予其對土地用途的監督管理職責，然而事實上，他們沒有積極的履行法律賦予的職責，放任不管或是互相推委扯皮，部分工作人員甚至與用地者合謀，共同參與對土地的破壞，造成土地農業用途的改變。
　　法律宣傳不到位。《農村土地承包法》頒布實施已經五年有余，但是由于宣傳不到位，許多農戶包括村委會根本就不理解何為土地流轉、應該如何流轉；對所有權理解不清，認為土地分到手以后就是自己的，有權利隨意處分；認識不到土地資源的重要性和隨意改變土地農業用途的違法性、后果嚴重性。這也是造成土地流轉過程中農業用途被改變的重要原因之一。
　　
　　三、解決土地流轉過程中改變農業用途問題的對策
　　
　　土地是農民賴以生存的根本，是重要的生產資料，土地資源日趨緊張，且不可再生，因此對在地流轉過程中隨意改變土地農業用途的問題，要通過各種途徑予以解決。
　　搞好法律宣傳。大力宣傳《土地管理法》和《農村土地承包法》以及黨的各項土地政策，用正確的輿論引導農民正確流轉，珍惜土地資源，是廣大人民群眾充分認識土地的重要性和私自改變土地用途的違法性，在全社會形成自覺愛護土地、合理開發利用土地的良好氛圍。
　　嚴格土地流轉的監管。在土地流轉過程中，鄉鎮政府主要應該貫徹執行黨的土地政策，監督農村土地的合理利用，提供政策和法律服務，維護農民合法權益；村級組織應依法維護農民土地的承包權和集體土地權益，監督農村土地的合理利用。為有效遏制改變土地農業用途現象的發生，各職能部門要協調連動，齊抓共管，指導土地流轉合同的訂立，建立流轉合同檔案，定期檢查流轉后的土地利用狀況，搞好事前、事中、事后的監督管理。土地管理部門應加強對農村土地占用的管理，防止以流轉為名，擅自改變土地的農業用途。
　　嚴懲隨意改變土地農業用途的行為。《土地管理法》在法律責任一章中，對非法占用土地、擅自改變土地農業用途的行為明確了詳盡的處罰措施；《中華人民共和國刑法》第342條規定則更為嚴厲。這就需要相關部門嚴格執法，加大打擊力度，避免有法不依、執法不嚴，杜絕隨意改變土地農業用途行為的發生。
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