我國土地使用中的“以租代征”現象初探

　　摘要：“以租代征”是這幾年土地違法的一個主要表現形式，也是國土資源部土地執法百日行動中一個重要的查處對象。文章主要對“以租代征”現象、產生原因進行了探討，并且提出了解決“以租代征”問題的相關對策。
　　關鍵詞：“以租代征”；農民；相關對策
　　
　　“以租代征”是這幾年土地違法的一個主要表現形式，它的實質就是農村集體土地規避農用地轉用審批，逃避土地計劃調控，規避土地收益稅費政策的調控，直接進入非農業建設用地的行為。“以租代征”行為不僅是嚴重違反土地法律法規的行為，也是違背土地管理、違背國家長遠利益的一種行為。在2007年9月17日國務院新聞辦公廳舉辦了新聞發布會，國家土地副總督察甘藏春指出國土部開展土地執法百日活動重點查處“以租代征”。
　　
　　一、“以租代征”的定義及產生原因
　　
　　（一）“以租代征”的定義
　　所謂的“以租代征”，指的是一些地方政府部門和企事業單位繞過法定的農用地轉用和土地征收審批手續，通過租用農民集體土地，而直接進行非農業建設的行為。土地租用與一般財產的出租不同，農村土地承包經營權作為特別的標的，被要求“不得改變承包土地的農業用途”。土地管理法也規定，建設用地必須使用國有土地而不得使用農業用地，因此，無論是政府還是開發商，只要將租用的土地用于建設，其與村民委員會簽訂的土地租用協議在法律上就是無效的，是違法行為。由此可知那種以租賃為名，行征占之實的“以租代征”的土地租賃，其“租賃合同”完全違法。全國范圍內的“以租代征”占新增建設用地或者說占違法用地的比例正在調查當中。從小范圍來說，最近一段時間清理了70個城市的新增建設用地，其中屬于“以租代征”的，總數占9%，面積占9.6%。從個案上來講，一個被檢查的大城市，其鄉鎮企業用地是110萬畝，屬于“以租代征”的73萬畝，面積占到了67.4%。
　　（二）“以租代征”產生原因
　　1、追求政績工程。對于政府而言，“以租代征”的方式可以突破建設用地指標的限制，解除當地經濟發展的土地制約，能夠使一個地區獲得短期的經濟效益，對于追求政績的地方政府而言，吸引力也是巨大的。因而，地方政府長期對企事業單位的“以租代征”的做法采取一種默認和放縱的態度，不擇手段追求經濟增長率。大搞非法經濟開發區或工業園區建設，并以招商引資為名引進項目，在國家嚴格控制建設用地規模的情況下，鋌而走險選擇了以租代征的違法用地道路。到2004年8月，全國清理出各類開發區（園區）6866個，規劃面積3.86萬km2。一些城市盲目鋪攤子，搞形象工程，大量占用城郊良田，占用方式多為以租代征。這是一條危險的發展道路。
　　2、逃避國家稅費。業主在利益的驅動下，“以租代征”逃避國家稅費，達到省錢的目的。企業創業之初，生產資金、建設資金本來就很緊張，辦征地手續，需要交耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、耕地占用稅、管理費等一大筆國家稅費，還有各部門、各種組卷材料的費用以及其它有名無名的費用。這筆費用不僅令資金不足的業主望而卻步，更因企業前景難以預測而增加了投資風險，而租地使這些費用都可省下用于企業建設，賺了錢再考慮辦理正式用地手續。
　　3、農民為長遠生計只租不征。對于一些被租地的農民而言，“以租代征”可以使農民獲得長期穩定的租金收入，更能解決農民的后顧之憂。農民不用再因為年景的原因而擔心收入問題，這對農民而言無疑具有很大的吸引力。征地使農民永遠失去了土地，即使一次性補償價格不菲，也是眼前利益，而非長遠生計。農民失去了土地就失去了生存的基本條件，所以一些村通過正式決議，除了國家公路、鐵路、機關等公益事業用地可征外，不得采用以改變權屬為特征的征地方式，只租不征，確保祖祖輩輩有地可用，有利可取。農民在市場經濟條件下，對相關法律法規缺乏學習，不能利用法律武器保護自己；有些地方農民形成一股盲從的愚民意識，“上邊說的就照辦”，不能分清是非，對村干部一味盲從，聽任擺布。
　　
　　二、“以租代征”的主要危害
　　
　　（一）國家稅費的流失
　　土地是“租”而非“征”，不用繳納土地出讓金，造成國家稅收流失。這也是“以租代征”帶來的最直接的損失，也是最顯而易見的損失。
　　（二）影響耕地保護目標的實現
　　我國屬于人均耕地比較少的國家，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口。更為嚴峻的是，我國有限的耕地資源還在大量減少，現在，我國人均耕地面積僅有不到世界平均水平的一半，而且我國后備耕地資源嚴重不足，通過開發補充耕地的潛力有限。我國的土地資源嚴重不足的現狀，已嚴重影響經濟的可持續發展，為了給后代留下發展的空間，必須嚴格控制建設用地規模，嚴格執行耕地保護政策。
　　（三）損壞農民群眾的利益
　　“以租代征”的用地多為農用地，很多為農村集體經濟組織的責任田，非法征用土地將使農民直接失去土地資源這一最基本的生活保障，致使農民生活水平下降，導致農民成為種地無地、就業無崗、社保無份的“三無農民”。有些時候由于補償費用太低或不到位，致使群眾集體上訪事件不斷發生。這種“以租代征”的行為畢竟是一種違法行為，并沒有國家法律的保障，一旦租地方單方面毀約，農民也是騎虎難下，只能任人宰割；即便是租地補償行為能夠正常進行，也不能保證農民的利益得到有效的保障。
　　（四）擾亂建設用地管理秩序
　　正常的建設用地必須嚴格執行用地計劃，必須符合土地利用總體規劃，屬于征用范圍的，必須進行征地補償和落實征地聽證制度。在具有審批權政府審批后，還必須按土地規劃用途組織供地，符合招標或拍賣范圍的，還需要履行組織招標掛牌等法律程序。以租代征的程序違背了土地征用的前提和程序，有的不符合規劃，有的非征即用、非拍即用，非法過渡土地所有權類型。
　　
　　三、解決“以租代征”的相關對策
　　
　　（一）加大查處力度
　　國土資源部公布《全國土地執法百日行動方案》，表明為解決當前土地執法方面存在的突出問題，決定從現在起到今年底，開展以查處“以租代征”為重點的全國土地執法百日行動。
　　遏制土地違法的行為，保證國家土地調控政策的落實。此次百日行動分為三個階段：9月15日至10月14日為自查清理階段；10月15日至11月24日為查處糾正階段；11月25日至12月25日為督察整改階段。
　　（二）加強合法用地的認識
　　1、切實提高各級政府和農民經濟組織的法制水平和政績觀，認識到以租代征的危害。“以地生財”不僅要合法，還要兼顧長遠。
　　2、要強調監督，特別是農民的監督。因為農民的監督最直接、利益最攸關，必須切實提高農民的法制水平。“為政之要，首在足食”，要從糧食安全和民族生死存亡的角度進行宣傳教育，提高民族危機感和憂患意識。
　　3、政府對村民委員會的監管一定要到位。在村一級，雖然沒有正規的行政機構，但是地方政府更應該加強對它的管理。因為地方政府是和農民利益關系最密切的組織。要保護農民，首先要從村民委員會著手。
　　（三）完善“租地”的相關法律
　　進一步完善《土地管理法》，把“租地”這種形式明確納入法律框架內，要抬高租地門檻，嚴格審批手續，完善管理體制，強化監控手段，使“租地”如同“征地”一樣處于國家的掌控之中，堅決杜絕土地資源流失，確保我國耕地保護目標的實現。通過立法鼓勵農民搞合作化經營，但不能改變土地的產權關系，這將在“永佃制”的框架內，實現土地資源按市場化原則有序流動，實現集體土地資源的合理配置。
　　
　　參考文獻：
　　1、米強.揭開“以租代征”的面紗[J].現代畜