還權(quán)于民：集體林權(quán)制度改革的關(guān)鍵

　　摘要：集體林權(quán)制度改革首要的工作是恢復(fù)“集體所有是集體內(nèi)部成員共同所有”的本來面目，使經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員平等享有承包經(jīng)營(yíng)集體山林的權(quán)利；山林權(quán)屬的界定務(wù)必尊重歷史，力求保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性；集體林權(quán)改革過程中重大問題的最終決策權(quán)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民群眾自己的。
　　關(guān)鍵詞：集體林權(quán)；改革；還權(quán)于民
　　
　　云南省富寧縣共有森林面積556萬畝，其中：國(guó)有林17.57萬畝，集體林538.4萬畝，集體林占全縣森林面積的96.84％。該縣從2007年6月開始啟動(dòng)了以明晰產(chǎn)權(quán)、還山于民、還利于民、還權(quán)于民為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革。通過集體林權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)“山定權(quán)、樹定根、人定心”，廣大農(nóng)民像經(jīng)營(yíng)耕地一樣經(jīng)營(yíng)林地，對(duì)林業(yè)實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，同時(shí)林地、林木成了農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，“看好自家山、管好自家林”成為自覺行動(dòng)。從改革的實(shí)踐來看，集體林權(quán)制度改革必須以“還權(quán)于民”為重點(diǎn)，積極、穩(wěn)步、全面地推進(jìn)。
　　
　　一、緊緊抓住“產(chǎn)權(quán)”改革這個(gè)核心
　　
　　集體林權(quán)制度改革的核心是“產(chǎn)權(quán)”改革。產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，包括山林所有權(quán)、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木處置權(quán)、業(yè)主收益權(quán)等。山林（包括森林、林木、林地）的所有權(quán)是“四權(quán)”的基礎(chǔ)，必須十分明確。數(shù)十年來，法律幾經(jīng)修改，始終承認(rèn)這一集體所有權(quán)的存在，但實(shí)踐中往往被虛置，權(quán)利人不明晰。一些地方出現(xiàn)作為村群眾自治組織的村委會(huì)甚至干部代為行使權(quán)利人權(quán)利的現(xiàn)象。其原因有很復(fù)雜，但最主要的原因是村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)利不明確不落實(shí)以致其普遍癱瘓或名存實(shí)亡。因此，在集體林權(quán)制度改革中，首要的工作就是恢復(fù)“集體所有是集體內(nèi)部成員共同所有”的本來面目，使經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員平等享有承包經(jīng)營(yíng)集體山林的權(quán)利，使集體經(jīng)濟(jì)組織也能夠獲得相應(yīng)的利益。尤其不能把“集體林地”當(dāng)作“國(guó)有土地”對(duì)待，政府無權(quán)調(diào)撥集體林地。林地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體成員共同擁有，未發(fā)包的林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)都屬于集體，已發(fā)包的林地的使用權(quán)和林木的所有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)都屬于承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民。
　　
　　二、山林權(quán)屬的界定務(wù)必尊重歷史
　　
　　山林權(quán)屬界定不清最容易發(fā)生矛盾糾紛。需要界定的山林權(quán)屬一般是村與村之間、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的林地所有權(quán)，農(nóng)戶之間的林地和林木的經(jīng)營(yíng)權(quán)。集體林權(quán)制度改革必須最大限度地尊AA0mPABIoExL6YEJyiM26HV3G1haBOo2e4HksqrIhpc=重歷史，力求保持制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。唯有如此，我國(guó)的林權(quán)制度才不會(huì)喪失公信力。因此，從總體上講，必須穩(wěn)定林業(yè)“三定”以來落實(shí)的林權(quán)，不打亂重來，不重新調(diào)整。凡是權(quán)屬清楚、四至界限明確的，一律不變。因?yàn)椤叭ā币彩菍?duì)以往山林權(quán)屬的進(jìn)一步確認(rèn)，而不是否認(rèn)。對(duì)于權(quán)屬確實(shí)不清的，必須依照法律和歷史資料進(jìn)行確權(quán)，并協(xié)商解決有關(guān)歷史遺留問題，確保林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。對(duì)依據(jù)“三定”確定的四至界限，不存在爭(zhēng)議和糾紛的，要進(jìn)行核權(quán)，并換發(fā)全國(guó)統(tǒng)一印制的林權(quán)證書。對(duì)于無山林權(quán)屬證的自留山和責(zé)任山，按大多數(shù)村民意愿，明確林地界限，實(shí)行聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。
　　
　　三、把林權(quán)改革的決定權(quán)交給農(nóng)民
　　
　　集體林權(quán)制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，政府及其部門理應(yīng)給予幫助和指導(dǎo)，但是，農(nóng)民作為集體土地的主人，最終決策權(quán)還應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民群眾自己。國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)賈治邦說得好：“農(nóng)民是集體林權(quán)制度改革的受益主體，也是參與、決策和監(jiān)督主體。要充分尊重群眾、相信群眾、依靠群眾，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，真正做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意。地方各級(jí)黨委政府和林業(yè)主管部門不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行。”這就是說，在集體林權(quán)制度改革過程中，必須尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。要堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，實(shí)行陽光操作，按照法律的有關(guān)規(guī)定，做到程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果四公開，確保村民能夠行使知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，廣泛聽取村民的意見和建議，完全實(shí)行民主決策，使農(nóng)民真正成為自己利益的決策者。同時(shí)，按照規(guī)定程序進(jìn)行審批，嚴(yán)禁搞暗箱操作和個(gè)別人以權(quán)謀私。
　　
　　四、讓農(nóng)民對(duì)林地?fù)碛谐浞值挠靡鏅?quán)
　　
　　用益權(quán)，即放活林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)林木處置權(quán)，保障業(yè)主收益權(quán)。對(duì)于林地和林木的經(jīng)營(yíng)，過去政府干預(yù)過多，限制太死，放權(quán)不夠，要通過改革放活經(jīng)營(yíng)。如何保障業(yè)主收益權(quán)？富寧縣在改革中進(jìn)行了許多探索。例如，農(nóng)戶在沒有與集體簽訂承包合同的情況下，自行開發(fā)的集體林地、荒山荒地應(yīng)由村民大會(huì)討論提出處理辦法；如果收歸集體，造林地上的林木和農(nóng)作物應(yīng)歸造林者所有；造林者應(yīng)獲得利益補(bǔ)償。又如，屬于農(nóng)戶或集體的林地，因公路、高壓輸電線路、通訊線路、水庫、國(guó)家礦產(chǎn)資源開發(fā)建設(shè)等需要占用、征用的，以及臨時(shí)占用林地的，通過林地管理部門與林地所有者協(xié)商，雙方簽訂協(xié)議，對(duì)造成的損失按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償。占用生態(tài)公益林的，林地權(quán)屬性質(zhì)不變，按照生態(tài)公益林管理規(guī)定將補(bǔ)償兌現(xiàn)給林權(quán)所有者。另外，該縣還通過一系列配套體系改革，落實(shí)、發(fā)展和保障農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林地的收益。如通過減免稅費(fèi)，直接讓利和還利于民；通過開展森林資源資產(chǎn)抵押貸款等金融服務(wù)，拓寬林業(yè)融資渠道，盤活現(xiàn)有林地和林木資產(chǎn)，促進(jìn)森林資源向資本的轉(zhuǎn)變，以提高營(yíng)林效益；通過鼓勵(lì)和引導(dǎo)林業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)和林業(yè)專業(yè)合作組織，為林木進(jìn)入市場(chǎng)提供方便、高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以提供林木的交易收入；完善林業(yè)維權(quán)訴訟渠道，對(duì)侵害集體和農(nóng)民個(gè)人林權(quán)利益的，通過司法程序能夠得到解決。總之，林權(quán)改革，必須把法律規(guī)定應(yīng)該給農(nóng)民的權(quán)益給足，絕不能“縮水”；法律沒有明確規(guī)定的，只要能使農(nóng)民群眾得到更多的實(shí)惠也可以進(jìn)行探索，為進(jìn)一步完善立法提供依據(jù)。
　　（作者單位：云南省富寧縣林業(yè)局）