貧困山區小城鎮建設問題研究

　　摘要：小城鎮建設在當前有著重要的戰略地位，對連接城市與農村，統籌城鄉發展意義尤為重大。文章以貧困山區小城鎮建設為研究對象，在實證調研的基礎上對貧困山區小城鎮建設進行理性思考，以求探索出一條適合貧困山區小城鎮建設的正確路徑。
　　關鍵詞：貧困山區；小城鎮建設；思考
　　
　　為弄清貧困山區小城鎮建設的現狀，探索貧困山區小城鎮建設未來的路徑，本文就貧困山區小城鎮建設的有關問題，對湖南懷化五強溪鎮進行了調研。
　　
　　一、基本做法和經驗
　　
　　（一）調研選擇及方法
　　1、調研選擇。選擇湖南懷化五強溪鎮作為調研點，主要有以下考慮：（1）湖南2010年城鎮化率要達到45%左右，除長株潭城市群建設會推動城市化進程外，各地市州城市化水平將影響全省城市化進程，貧困山區的小城鎮建設將成為城市化進程中一個重要的增長點。（2）湖南是中部省區，而懷化是湘西較落后的貧困山區。2006年懷化城市化率為31.1%，對于湖南城市化率的38.7%來說，低7.6個百分點。對于五強溪鎮31.69%的城鎮化率來說，低0.59個百分點。數據表明，五強溪鎮的建設在貧困山區具有典型性。（3）地處湘西貧困山區的五強溪鎮，是連接城市與農村的重要城鎮。既存在發展上的經驗和優勢，可供學習借鑒；又面臨諸多現實問題，亟需厘清解決。
　　2、具體方法。運用實證的方法，通過座談、問卷調查、數據統計分析等方式，對五強溪鎮近年來城鎮建設進行調研，客觀評價其做法和經驗，分析存在的問題以及原因，在此基礎上進行了理性思考。
　　（二）五強溪鎮概況
　　五強溪鎮處于湖南懷化北部，屬典型靠河發展的城鎮。該鎮交通較便利，沅水航道貫穿全鎮。全鎮下轄15個村，4個居委會，265個村（居）民小組，3.38萬人，地域面積272平方公里，礦藏資源較為豐富，工業經濟相對發達。近年來，五強溪鎮經濟發展較快。2005年，全鎮實現國內生產總值2.33億元，財政收入695萬元，農民人均純收入1900元。
　　（三）五強溪鎮城鎮化的基本做法和經驗
　　1、切實加強領導。堅持把城鎮建設列入“一把手”工程，成立了專門的領導小組，定期研究解決城鎮建設中的問題。
　　2、加大城鎮規劃建設力度。在規劃編制中做到“站位高、定位準、謀位遠”，每年從財政拿出專項資金用于城鎮基礎設施建設，城鎮不斷得到綠化、亮化、美化。
　　3、重點發展城鎮工業經濟，加強工業園區建設。建立健全了企業與部門聯系制度，堅持做到宣傳發動、政策落實、管理服務“三到位”，為企業發展提供了良好的輿論、政策和服務環境。2005年，全鎮工業企業發展到48家，其中規模以上6家，完成工業產值1.38億元，其中規模以上工業產值6800萬元。
　　4、重視農村經濟建設，推進城鎮化進程。大力發展服務業，吸引農村人口和農村非農產業向小城鎮集聚。目前，五強溪城鎮化率為31.69%，在貧困山區，城鎮化率相對較高。
　　
　　二、存在問題及原因分析
　　
　　（一）存在問題
　　1、城鎮規模偏小，難以形成對所轄農村的有效輻射。研究表明：一個城鎮只有人口達到1萬人時，才能發揮城鎮作為經濟中心的集聚、輻射作用。當城鎮人口達2萬人時作用較明顯，超過5萬人時，對周邊或鄉鎮經濟發展將起龍頭作用。從五強溪鎮的人口規模來看，全鎮33762人，其中城鎮人口10698人，處于城鎮人口規模的第一階段，城鎮作為經濟中心的積聚、輻射作用有了一定發揮，但作用不很明顯。從五強溪鎮所處的位置看，由于地處縣界，周邊經濟文化交流較活躍，特別是國家級重點工程——五強溪水電站的開工建設，對城鎮的發展產生了重要影響。但五強溪水電站竣工后，建設期的經濟拉動向運轉期的經濟退縮轉移，城鎮經濟進入“自發”階段。調研發現，五強溪鎮近幾年由于外出務工人數增加，城鎮和農村的實際人口流動很大，全鎮大約有一半人口外出務工，加之人口基數偏小，目前形成比較大的城鎮規模很難。
　　2、資源開發利用型工業沒有形成對農業的有效帶動和支撐。工業發展是城鎮經濟的“制動機”，對農村經濟發展有重要的帶動和支撐作用。從城鎮6家規模以上工業發展現狀來看，特種造紙廠職工96人，總資產1000萬元，2006年產值達3201萬元，主要產品為衛生紙；福森木業職工110人，總資產300萬元，2006年年產值達1251萬元，主要產品是松木膠合板；泰興紙業職工81人，總資產747萬元，2006年產值為545萬元，主要產品為紙漿、書寫紙等；天能高科2006年總產值為4880萬元，主要產品為發電；格林竹木職工60人，總資產600萬，2006年產值達1000萬，主要產品為竹膠板；瑜武黃金職工15人，總資產193萬元，2006年產值達1260萬元，主要產品為貴金屬（數據來源：沅陵縣發展和改革委員會，2006年11月）。分析發現，五強溪鎮工業發展有以下特點：（1）資源利用開發的依靠性較強，屬資源利用型工業；（2）對環境污染程度較高，兩家造紙廠對周邊環境影響較大；（3）城鎮工業集中在木業、竹業和自然礦產資源的加工開采上，農副產品加工沒有形成規模，對農業帶動作用不大。（4）城鎮工業吸納從業人數不多，6家規模以上企業職工僅362人，規模不大，帶動農村發展的能力不強、潛力不夠。
　　3、城鎮發展的建設資金融合困難，缺口較大。受區位條件限制，貧困山區經濟歷來發展較慢，后發展的客觀實際造成底子薄、任務多、進程慢的困局。從五強溪鎮近年來財政收入和資金投入來看：2003年收入620萬元，支出619萬元，其中城鎮建設支出130萬元；2004年收入650萬元，支出650萬元，其中城鎮建設支出150萬元；2005年收入695萬元，支出699萬元，其中城鎮建設支出180萬元（數據來源：五強溪鎮財政局）。數據表明：城鎮每年財政收入雖在增加，但幅度不大，兩年間增幅基本持平，每年投入城鎮建設的資金增加較少。調查顯示：除財政收入外，城鎮每年的收入有國家投資的移民開發、國家扶貧項目、以工代賑等，但總量不大，2004年國家投資的移民開發只有56萬元。城鎮在基礎設施建設、移民項目開發、企業擴大規模等建設中資金缺口最大。
　　（二）原因分析
　　區位和環境方面。相對于較發達地區而言，貧困山區最突出的一點是區位優勢不明顯。山區發展往往和貧困交織一起，成為山區城鎮建設的客觀阻力，也是山區城鎮帶動農村發展“軟弱無力”的現實條件。
　　1、客觀實際。（1）交通不發達。雖然境內有公路、沅水，但交通缺乏質量和效益，與鐵路、高速公路等優質交通相差甚遠。（2）距離城市群較遠，缺乏城市群的輻射、帶動和支撐。（3）歷史性的后發展形勢影響較大，處于經濟發展的“包圍圈”中。
　　2、人力和領導。城鎮自身吸納能力不強，人員外向流動較大，留守城鎮或農村的人員素質較低，自發能力不強，流入城鎮的人口相對為零。在城鎮領導層面，統計顯示：城鎮干部中本科學歷11人，大專18人，中專6人，高中3人。除函授進修本科外，城鎮干部大專或中專學歷占89%。相對于合村并鄉前雖有所改變，但領導層素質總體變化不大。
　　3、政策和執行。（1）戶籍限制仍然存在，村鎮分割在人口居住權上得不到平等，嚴重影響了村鎮遷流。（2）政策制定公開透明度不高。問卷調查顯示：86%的城鎮居民不知城鎮發展規劃、政策和決議。（3）地方壟斷市場的現象時有發生。部分商家抬高價格。政府在調控市場用力較少、管理不足，影響了市場經濟條件下合理合法競爭。（4）現行財政體制下的資金支付對城鎮發展支持不足，城鎮各項建設資金來源困難。
　　
　　4、農村與城鎮。城鎮還沒有形成“農村＋城鎮”的產業鏈接，“農戶＋企業”的發展模式沒有起步，政府在小城鎮建設中引領農村發展不夠。
　　
　　三、幾點思考
　　
　　（一）要跳出“包圍圈”，融入“中心圈”
　　區域經濟發展的規律表明：自身經濟條件的落后必然導致經濟處于“后發展”階段。相對于周邊經濟較發達的城市或城鎮來說，地域經濟處于“包圍圈”之中。五強溪鎮近年的發展表明，經濟發展活力不足，自主性不強，對內對外依靠較大。貧困山區城鎮要發展，首先要跳出經濟后發展的“包圍圈”，積極主動地融入經濟快速發展的“中心圈”，堅持做到“五個必須”。
　　1、必須解放思想。觀念上的“死”是發展上的“痛”，貧困山區小城鎮建設首先要在觀念上自我革新，觀念上要增強主動發展、參與發展、跨越發展的勁頭和信心。在組織學習先進，認識自身實際，把握發展方向上，要實施“走出去”戰略，學習經濟發達城鎮的經驗，拓展發展視野，提高干部的發展素質和能力。
　　2、必須有效規劃。目前，城鎮發展重點是在建設農業大鎮的基礎上大力發展工業經濟，其直接的選擇路徑是“以農促工，以工帶農”。
　　3、必須實施對接。在“合作互信、互惠互利、共贏共生”的前提下，城鎮要主動尋求發展上的支持，與周邊城鎮進行對接，形成經濟發展的又一核心“增長極”。
　　4、必須交通先行。省、市、縣、鎮四級政府應加大對貧困山區交通條件改造力度，在投入上應重點向貧困山區的交通建設予以傾斜。
　　5、必須持續發展。城鎮要建立長效發展保障機制，既要重視資源的開采，又要注重可持續利用；既要重視環境的保護，又要注重經濟效益的提高，經濟發展與政治社會文化建設要協調共進。
　　（二）要打造“產業鏈”，壯大“支柱業”
　　在支柱業的發展上，一方面，要提高支柱產業發展的質量和效益，重視環境的保護和資源利用的可持續性；另一方面，支柱產業的培育不能搞城鄉隔離，單純的支柱產業建設只能使城鎮成為經濟發展的“孤島”，只有建立“城鎮＋農村”的產業發展模式，才能實現城鎮與農村的發展互動，城鎮產業才會有更大發展空間，才能逐漸壯大。在打造“產業鏈”上，城鎮要根據地方實際，利用優勢特色，大力支持農副產品深加工，積極建立農村與城鎮市場交易場所，通過政府引導、農民參與、資金政策支持，發揮農民專業合作組織的優勢，推進農副產品進城鎮、進市場。
　　（三）要重視“人才源”，引進“人才智”
　　1、“人才源”培育方面：（1）加大對教育的投入力度，著力提高教育水平。（2）通過培訓、外出考察等方式大力培養新型的“懂政策、能管理、會經營”的新型城鎮居民。（3）重視教育資源，通過事業、感情、待遇留住優秀人才。
　　2、“人才智”引進方面：（1）通過選調、選拔、公開招考等措施，積極吸納大學生、農村能人進城鎮。外請部分專家、教授作為咨詢人士，成立發展咨詢委員會，為當地發展建言獻策。（2）重視從當地走出去或考出去的各類人才，包括政府官員、經商人士等，與他們加強聯系，成立“老鄉聯誼會”、“老鄉商會”等，積極聽取他們的意見，集中他們參與地方發展的智慧。
　　（四）要打破“條塊框”，抓好“開放度”
　　貧困山區小城鎮建設要十分重視自身的政策制定和經濟發展環境維護，不能搞地方保護主義，更不能“關起門來搞建設，閉起門來謀發展”。山區城鎮自身條件差、基礎薄，如果還“主觀地搞壟斷、片面地搞隔離”，只會進入“從落后再到落后”的惡性循環。因此在內部，政府要切實加強相關的政策制定、落實。加大宏觀調控力度，遵循市場經濟發展規律，開放經濟發展市場，創造良好交流環境。對外，政府要充分利用地處周邊的方位優勢，加大同鄰近鄉鎮、縣市的經濟往來和交流，進一步擴大開放，積極制定相關的優惠政策，吸引成功人士投
　　資、經商、創業。
　　
　　參考文獻：
　　1、國家統計局.中國統計年鑒[M].中國統計