國有資本預算制度的構建目標、原則與基本框架

摘 要：我國新型國有資產管理體制的建立，引發了如何對國有資本進行監管的思考，而建立國有資本預算制度是一個重要的措施。本文從國有資本預算制度的財務監管功能定位出發，對國有資本預算制度的構建目標、原則和基本框架進行了研究，并對國有資本預算的編制系統和國有資本預算的審核監督系統進行了深入探討。

關鍵詞：國有資本預算制度；構建目標；構建原則；基本框架

中圖分類號：F230文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2007）09-0072-06

改革國有資產管理體制是黨的“十六大”確定的深化經濟體制改革的一項重大任務。貫徹黨的“十六大”和十六屆二中全會精神，國務院成立了國有資產監督管理委員會，第一次在國務院機構設置上實現了政府公共管理職能和國有資產出資人職能的分開，實現了權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合，標志著我國經濟體制改革取得了重大突破，我國新型國有資產管理體制逐步確立。

由此，也引發了我們對新型國有資產管理體制下，如何對國有資本監管的思考，而建立國有資本預算制度，是國有資產監督管理機構履行國有資產出資人職責的重要方式，對于國有資本產權管理和收益管理提出了要求，是完善出資者財務管理體制的重要內容；同時，作為國有資本財務監管方式與手段之一，建立國有資本預算制度是實現企業內部資源合理配置的重要機制，對于提升企業經營管理水平、強化內部控制和提高管理效率而言不可或缺。

一、國有資本預算制度的財務監管功能定位

加強國有資本財務監管，重要措施之一是構建國有資本預算制度，那么，國有資本預算制度所體現出來的財務監管功能主要在以下方面：

（一）確立與突出了國有資本經營目標：國有資本保值增值

適應市場經濟條件下資源配置要求，各級政府為了加快國有經濟結構的戰略性調整和國有企業資產重組，迫切要求建立國有資本預算。而建立國有資本預算確立與突出了國有資本經營目標，有利于加強國有資產的監督和管理，避免國有資產不應有的流失，實現真正意義上的國有資產保值增值。因為國有資本預算將國有資本經營的收入和支出納入預算管理，可充分發揮預算的分配和監督職能，維護國家作為國有資產所有者的權益。同時，建立國有資本預算，便于對國有資本經營活動進行統籌規劃，從而最大限度地減少“道德風險”，確保國有資本的保值增值。

（二）加強國有資本經營過程控制

國有資本經營亦稱國有資本營運，指國有資本營運主體以國有資本為基礎，通過采用企業重組、資本擴張和資本收縮等運營方式，對資本存量、資本增量、資本配置及資本收益進行籌劃與謀略，提高國有資本營運效益，以實現國有資本增值最大化。加強國有資本經營過程的控制，一是宏觀層面上，通過國有資本預算，可以有效控制、引導國有資本增量和存量變現的投資方向，進一步推動國有資本的有序流動和優化組合，實現國有經濟布局和產業結構的戰略性調整。二是微觀層面上，通過國有資本預算，重點考核企業財務效益狀況、資本運營情況、償債能力和企業發展能力及方向等，通過加強國有資本經營過程的控制保證國有資本的安全運作，實現國資委對國有企業的有效監督管理。

（三）完善國有資本經營業績評價與激勵

國有資本預算是國有企業制定經營計劃的依據，編制國有資本預算為激勵、約束國有資產經營者提供操作平臺，有利于對國有資產經營管理行為的監督和考核。出資人的所有者權益主要包括資產收益、重大決策和選擇管理者等三項重要權利。國有資本預算是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段，有利于出資人以國有資本所有者代表的身份，以國有資本預算為標準，客觀、公正地對國有資本營運績效進行考核，評價國有資本授權或委托經營者的業績，約束與控制國有資本授權或委托經營者的行為，評價國有資本投資方向的正確性，并為未來資本預算的準確性奠定基礎。

二、國有資本預算制度的構建目標與原則

國有資本預算制度應是一個完善的制度系統，主要包括國有資本預算的編制系統和國有資本預算的審核監督系統。國有資本預算制度的構建目標和原則應由此內涵決定。

（一）國有資本預算制度的構建目標

在國有資本預算制度構建目的上，一方面，通過有計劃地組織政府資本性投資，推動國有資本優化配置，實現對國民經濟結構的戰略性調整；另一方面，通過預算的形式，反映和監督國有資本管理機構履行出資人職責的活動，實現國有資本的保值增值，以服務于政府社會和經濟管理的總體目標。

國有資本預算制度的構建目標應從短期目標和長期目標兩個角度來分析。長期來看，應形成國有資本預算編制與審核監督的動態系統。短期來看，在于確保國有資本預算作為政府預算體系的有機獨立的組成部分，并著力建立與完善國有資本預算編制這一基礎性工作開展所需的制度環境。

（二）國有資本預算制度的構建原則

國有資本預算應符合政府預算的一般特征要求，如預算的公開性、可行性、完整性、統一性及周期性等。在構建國有資本經營預算制度中，應緊密結合國有資產管理體制的改革精神，可遵循以下原則：

第一，充分體現國有資產“統一所有、分級監管”的原則，正確處理公共預算、國有資本經營預算以及中央與地方國有資本經營預算之間的關系。

第二，與國有資產管理、監督和運營體系相適應的原則。三層次或兩層次體系中，國有資本經營預算主要作用于國有資產中間運營層次，而不直接針對眾多的國有資產經營企業。

第三，整體保證國有資本的有效配置和保值增值的原則。國有資本經營預算制度建設應當充分推進和服務于資本運營的開展，使得資本運營能在國有產權運作、資產重組和產權結構優化和提高國有資本質量方面取得突破。

此外，國有資本經營預算制度應循序漸進穩妥進行，在總結試點經驗的基礎上推廣，最終逐步完善。

三、國有資本預算制度的基本框架

國有資本預算制度的基本框架如圖1所示。在此過程中，既涉及到國有資產的科學界定與分類改革，又涉及到國資委與財政部門的合作模式的確定，還涉及到與國有資本預算制度相關的法律法規的重構，可以說是一項復雜的系統工程。

如前所述，國有資本預算制度應是一個完善的制度系統，主要包括國有資本預算的編制系統和國有資本預算的審核監督系統。

（一）國有資本預算的編制系統

作為國有資本預算制度的主體構成，國有資本預算的編制系統主要包括編制原則、編制內容與編制格式、編制主體等方面。國有資本預算是加強國有資本的投資、運行和收益的管理，切實組織和調整國有經濟活動的重要手段，也是及時準確反映國有資本經營狀況和能力狀況的主要依據。因而，明確國有資本預算的編制主體、規范其編制內容、編制格式與程序顯得尤為重要。

1．國有資本預算的編制原則

為確保國有資本預算的有效性和可操作性，應遵循一定的編制原則。而國有資本預算的性質決定了它的編制原則。

第一，市場效率原則。國有資本預算的突出特點是政府以國有資本所有者身份參與市場活動的體現，目的是直接調整產業結構，其具有宏觀經營性和市場性特征。因此，國有資本財政的最佳規模應由市場效率準則決定，即實現社會平均利潤最大化，以促進國有資本增值。

第二，收支相應原則。在國有資本預算中，資金的籌集重點是國有資本存量調整收入，它是決定國有資本預算能否真正實施的關鍵，因為國有資本存量調整收入不僅可成為國有資本預算穩定的資金來源，而且可以更充分地體現國有資本投資在產業調整中的資金運動特點。因此，存量調整堅持“投資決定籌資”的收支相應，是編制國有資本預算的重要原則，也是保證國有資本金保值增值的關鍵措施。過去一些地區轉讓國有股權往往因為沒有準備好投資對象，不僅轉讓收入被挪用，造成國有資本總額的減少，而且因國有股權轉讓帶來的企業內部用工機制的變化，增加了職工失業對社會的壓力，這些地區的地方政府只好用國有股權轉讓收入“買斷工齡”，也使國有資本減值。如果堅持以“投資決定籌資”，國有股權轉讓收入就不會被挪用，新的投資項目還可以吸納一部分下崗職工就業。

第三，可控性原則。改革現行政府投資管理體制的關鍵，在于建立國有資本投資的責任體制。應在國有資本投資的執行層面給予具體的投資責任人以充分的自我決策的權力，才能使其承擔相應的投資風險。由此增加預算執行過程創新的可能性，以提高執行效率。

第四，法治化原則。國有資本預算的編制主體及其權責、編制范圍與內容等，必須有法可依。國有資本預算需要通過同級人民代表大會的批準，并置于立法機關的監督之下。而對于預算編制過程中的“虛報”等違規、違法問題，必須依法追究與處罰，以此增強預算的透明度和嚴肅性。

此外，隨著財政、稅收體制的改革，國有資本的分級預算應該逐步實現。因而，在國有資本預算的編制中，還應堅持分級編制、責權協調的原則。

2．國有資本預算的編制主體

目前，學術界對國有資本預算的編制主體存在著分歧。一種觀點主張應由財政部門編制國有資本預算。因為《預算法》規定，國家預算的惟一編制主體是國務院財政部門，而且企業的國有資產與國家的預算有著千絲萬縷的聯系，為維護國家預算的完整性，也要求由財政部門編制國有資本預算。另一種觀點則認為國有資本預算體現的是國家作為國有資本所有者的身份，為利于政資分開，應由政府部門與國有資產管理部門分別編制公共預算與國有資本預算，以分別向人民代表大會匯報。

對于預算編制主體的選擇，應取決于預算編制目的以及預算編制格式。與此相適應，我國國有資本預算應以國有資產管理機構為主要編制主體，同時，形成國有資產管理機構與財政部門共同編制的格局。其中，國有資本預算中的政府預算會計報表格式部分，由于主要反映財政與國有企業之間的資金往來情況，由財政部門編制更為合適。而以企業會計報表格式的編制部分，由于主要反映國家憑借國有資本所有者身份與國有企業發生的分配活動，可授權由專門的國有資產管理部門負責組織編制本級國有資本預算，匯總本級政府各有關部門、各直屬總公司和直接授權經營企業（含集團母公司、大型國有骨干企業本部）等下一級次的預算，并負責組織與監督預算的執行。以充分發揮各部門的信息優勢與專業分工優勢，同時也有助于加強各編制主體之間的相互制約與監督，促進我國預算管理水平的提高。

3．國有資本預算的編制內容

為確保國有資本預算的科學性、完整性，應改革預算收支科目，細化預算編制內容。可以根據政府職能的轉變科學地劃分預算收支科目的結構和層次，以強化收支分類的經濟分析功能。根據新型國有資產管理體制和國有資本預算的功能定位，國有資本預算的主要內容包括收入項目和支出項目的確定。對此，目前主要有三種分類方法如表1所示。

在客觀比較的基礎上，基于現實考慮，本文傾向于第二種分類方法，即國有資本預算的收入項目一般包括國有及國有控股企業經營收益、政府專項資金的撥轉、國有產權交易收入、公共預算的資本轉入、政府投融資轉入，以及資本性基金收入、其他單體預算結轉收入、投資基金收益、歷年預算結余收入、其他收入等。國有資本預算的支出項目一般包括資本金支出、專項債務還本付息支出、專項費用支出、投融資分紅派息支出，以及其他單體預算結轉支出、總預備費、其他支出等。

4．國有資本預算的編制格式

目前，我國各類預算的編制格式主要采用政府預算會計報表格式。雖然具有核算上的銜接性和編制格式的統一性等優點，但以此種格式編制國有資本預算，其不足之處也是很明顯的：（1）只能反映當年國有資本增量情況，而無法反映歷年國有資本存量積累情況。（2）很難反映預算年度國有資本保值增值情況。（3）不便于正確反映預算收支的不同經濟性質。有鑒于此，為更好地體現國有資本預算的編制目的，我國國有資本預算的編制格式，除采用政府預算會計報表格式反映當年的國有資本預算收支情況外，還可采用企業會計報表綜合反映國有資本存量積累情況，運用損益表反映國有資本保值增值情況，運用附表說明國有資本經營資金的具體使用情況，如對國有資本投資結構、投資方向和投資效果的說明等。

在改進國有資本預算編制格式的同時，應改進國有資本預算的編制方法?？煽紤]提前預算編制的時間，并采用科學的預測方法，為預算編制提供準確可靠的數據基礎。同時，采用定量與定性相結合的預算編制方法，以提高預算的準確性。

（二）國有資本預算的審核與監督系統

國有資本預算的審核與監督是國有資本預算制度的有機組成，是國有資本預算制度發揮國有資本財務監管功能的客觀要求，也是國有資本預算制度作用發揮的基本保障。

1．國有資本預算的審核與批準

國有資本預算是國家復式預算的重要組成部分，國資委編制國有資本預算之后，交由財政部門統一匯總并向人民代表大會（以下簡稱人大）報告，維護國家預算體系的統一性和完整性。中央國資委編制的國有資本預算由國家財政部統一匯總向全國人大報告，省級、市（地）級國資委編制的國有資本預算由各地財政廳、局統一匯總向同級人大報告。人大機構中與預算立法直接相關的是財政經濟委員會和人大常委會預算工作委員會。由這些相關機構及常務委員會對預算草案進行審議，提出修改意見。預算一經人大審議通過，就形成年度預算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴格執行。

為充分行使人大對國有資本預算的審批和監督權，提高國有資本預算的透明度，應增加人大審批國有資本預算的時間，各級政府至少應在同級人大舉行的前兩個月向人大常委會有關部門匯報預算編制情況，而且提交的預算草案必須細化到款、項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質詢。

2．國有資本預算的執行與監督

國有資本預算的執行與監督具有“兩級執行，三層監督”的特點。國有資本預算經人大批準后，必須嚴格遵照執行。預算的執行可分兩個層次：一是國資委嚴格執行國有資本預算；二是國有資產經營機構嚴格執行國有資本預算。因為國有資本預算是二級預算體系，國資委和國有資產經營機構分別構成了預算的一、二級執行主體。在執行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規模，必須嚴格遵照預算法案執行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預算調整方案，經人大審核通過后方可對預算法案進行調整。不執行預算法案或未經人大授權擅自調整預算法案均屬違法。

對預算執行的監督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本預算執行情況的監督，這是人大憑借其執法監督權對國資委進行監督；第二層次是各級財政部門對國有資本預算執行情況的監督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監督；第三層次是各級國資委對國有資本預算執行情況的監督，這是國資委作為一級執行主體對預算的具體執行者，二級執行主體國有資產經營機構進行監督。

3．國有資本決算的審計

對預算執行及決算進行審計是國有資本預算監督的重要內容。預算年度結束后，各國有資產經營機構就預算執行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核后，交由財政部門統一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經營決算進行審計，或由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。

應建立人大審計制度，充分發揮審計的監督作用。可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產經營機構進行審計。

4．國有資本預算審核監督的組織和制度基礎

各國的預算監督主要體現在行政與立法部門之間的權利制衡方面。按照《預算法》和《審計法》的要求，我國應加強部門之間的監督和對具體操作方法與手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產經營機構的監督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預算收支的管理和監督機制。國有資本預算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。

國資委作為國有資本預算的管理部門，應建立和健全各項管理制度，對國有資本預算的工作程序、報表內容、時間安排做出明確規定，完善出資人管理、投資、融資、擔保、重大資產處置報告等一系列制度，為預算目標的實現奠定良好的組織和制度基礎。要加強預算執行的過程控制，實行國有資本預算執行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經營預算的執行情況作為評價國有資產經營機構經營業績的重要依據。

需要強調的是，在國有資本預算的審核監管體系中，應建立相應機制確保國有資本預算的審核與監督，主要有三個方面需要重點突出：一是要強調國有資本預算的法律地位。只有使國有資本預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占、挪用等問題的發生。二是要強化人大的執法監督權。人大在國有資本預算的批準、執行以及決算的監督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監督。三是要建立和完善嚴格的內部控制和外部監督機制，注重國有資本預算的內部審計與外部審計，將重點從合規性轉向績效性，以確保國有資本預算編制的目標得以實現。

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State-owned Capital Budgeting System Goal，

Principle and Basic Framework ofConstruction

LIU Yong-ze，CHEN Yan-Li，SUN Guang-gou

(Dongbei university of Finance and Economics，Dalian Liaoniny 116025，China)

Abstract：The construction of new management system to state-owned assets in China leads to how to monitor the state-owned capital．While establishing a budgeting system of state-owned capital will be an important step．This thesis starts with the positioning of the financial monitoring function of state-owned capital budgeting system， then researches on the construction goal， principle and basic framework of state-owned capital budgeting system， finally discusses deeply the preparing system and the measuring and controlling system of state-owned capital budgeting．

Key words：state-owned capital budgeting system;construction goal;construction principle;basic framework（責任編輯：韓淑麗）