鄉鎮財政面臨的困難及對策分析

摘 要：當前多數鄉鎮財政面臨著很多困難和問題，債務急劇增長，財源基礎薄弱，收入增長乏力，已經影響到我國農村的穩定和發展和社會主義新農村的建設。要使鄉鎮擺脫財政困境，必須進行機構改革，減少政府層級和財政層級，適當調整利益分配關系，多留一些財力給鄉鎮，進一步完善財政轉移支付制度和地方財政管理體制，健全財政債務管理制度，大力培植稅源。

關鍵詞：鄉鎮財政；成因；對策

中圖分類號：F299.22 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2007）09-0083-01

1 當前鄉鎮財政面臨的主要困難有

1.1 債務負擔沉重

在農村稅費改革以前，鄉鎮負債可以通過農民上繳的村提留和鄉統籌來消化，也可以通過開辟名目繁多的稅費向農民收取。但即便如此，鄉村負債問題仍然越來越重。

1.2 財政收支失衡，財政赤字問題嚴重

鄉鎮財政赤字是指鄉鎮財政年度決算中支出大于收入的缺口，在會計處理時，體現為赤字。稅費改革前，鄉鎮財政就存在著收支失衡問題，具體表現為收支缺口，由于當時農村稅費制度不規范，還可通過稅外收費、借債、甚至通過寅吃卯糧等制度外收入和不規范操作來維持。農村稅費改革后，取消了原先納入鄉鎮財政預算和村級村務開支的稅費項目，如鄉統籌、教育集資、屠宰稅等，在支出逐年增加的情況下，由于鄉鎮可用財力的銳減，使得原來的收支失衡更加嚴重，財政赤字進一步擴大。

1.3 稅源短缺嚴重，財政收入增長緩慢

鄉鎮財政收入主要來自鄉鎮工商稅收和農業稅。當前鄉鎮企業普遍增幅回落，發展緩慢，經濟效益逐年滑坡，部分企業甚至破產倒閉，制約了鄉鎮財政財政收入的增加。農村稅費改革之后，稅源進一步縮減，如果轉移支付不到位，鄉鎮財政將面臨更大的問題。

2 目前我國鄉鎮財政困難的成因分析

2.1 機構膨脹，工資剛性增長，鄉鎮財政不堪重負

近幾年來，雖然黨中央國務院和各級黨委政府大力推行機構改革，精簡人員，但鄉鎮“小政府，大機構”的狀況仍然沒有得到根本改變，往往是減了機構不減人，因此鄉鎮財政支出規模過大，財政供養人員過多，直接導致了財政支出剛性增長。不少職能部門為方便其工作便實施條條管理，要求鄉鎮一級政府對口設置機構，“七站八所”林立，人浮于事的現象依然較為嚴重。機構臃腫和人員過多直接導致了鄉鎮財政“慘淡經營”的局面，是鄉鎮財政困難的原因之一。

2.2 鄉鎮經濟發展水平低是鄉鎮財政困難的重要原因

改革開放初期，鄉鎮企業發展迅猛，發展勢頭良好，由此帶來的財政收入較多。但隨著改革開放的深化和市場經濟體制的初步建立，鄉鎮企業規模小、技術含量低及管理落后的弊病凸現。加入世貿組織后，外國的大企業大規模地進軍我國市場，在競爭中處于弱勢地位的鄉鎮企業發展進一步放慢，農村經濟發展也受到不利地影響，這極大的影響了農村地區的經濟發展和鄉鎮財政稅源的增加，是鄉鎮財政困難的重要內在原因之一。

2.3 鄉鎮財政缺乏監督，支出控制不嚴，緊缺與浪費并存

由于鄉鎮主要領導干部考慮問題往往從政績出發，不顧本地條件，超越財政承受能力，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，追求“達標”“、升級”，結果使財政背上了沉重的包袱。更有些鄉鎮則沒有樹立過緊日子的思想，違背“一要吃飯，二要建設”的原則安排支出，一方面呼吁鄉鎮困難，另一方面花錢大手大腳，導致鄉鎮財政非工資性支出增長過快，公費支出過大，擠占了預算內資金。

2.4 鄉鎮政府職能轉變滯后，嚴重制約了鄉鎮財政收支機制的形成

當前，我國行政體制改革仍然嚴重滯后于經濟體制改革，政府職能的轉換缺乏有效的市場運作環境作為支撐。由于受職能轉換不到位的影響，鄉鎮政府的地位決定了“上行下效”的存在以及政府與企業之間的明顯裙帶關系。在基層政府的職能轉換過程中，有時候會損害地方一些官員的個人利益，因而他們主觀上存在著不想使政府職能轉變的思想。由于以上的種種因素，間接地增加了鄉鎮政府減少財政收人、增加隱性負債的可能性。①政府職能越位，缺乏有效的監督機制下的財政行為必然會發生變形，導致財政支出的增加和大量社會資源的浪費;②政府不能有效地對公共產品進行供給，從而不利于地方經濟環境的改善，最終影響鄉鎮財政的收人。同時，由于政府日常事務眾多，相應地設立了眾多部門，導致機構的膨脹和人員的臃腫，加劇了財政的壓力。

3 解決我國鄉鎮財政困難問題的建議

（1）進行鄉鎮層級的簡化和機構精簡。

①進行嚴格的公務員考試，堅決堵住隨意進人的渠道。要優先保證公務員的工資、待遇，做到鄉鎮公務員與縣、市公務員一個樣。②利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養人口。

（2）大力發展鄉鎮經濟，強化財源建設，增加財源收入。全面發展農村經濟，是增加財政收入的前提條件，是建設小康社會的必然要求。①從全局出發，制定發展政策。在經濟全球化、一體化進程中，制定切實可行的發展戰略，既要立足發揮優勢，又要按世貿組織規則積極參與競爭；另外，制定一系列鼓勵民營企業發展的政策，加大招商引資力度；②要大力發展鄉鎮企業，壯大支柱財源。以發展農產品加工業為導向，因地制宜，合理布局，興辦農產品加工企業，帶動農村經濟發展；③進行產業結構調整。要找準經濟發展的切入點，既要符合國家的產業政策，獲得政府支持，又要寧缺毋濫，集中有限資金，做大做強，獲得稅收收入。

（3）健全財政債務管理制度，積極化解鄉鎮債務。

①應組織大規模債務登記調查，編制地方資產負債表。區別不同類型債務，分清楚債務的責任和輕重緩急，這是一項最基本的工程。因為只有摸清楚債務底數，做到知己知彼，才能采取措施“堵住新的出血點”，遏止住鄉鎮債務的惡性膨脹；②編制“鄉鎮債務預算”。在政府預算編制中要對引發財政風險的關鍵性預測假設的變動、政府的或有負債、特定支出承諾規模及其它不測事件引起的不確定性給予明確反映。要增加鄉鎮債務的公開性、透明度，讓廣大公眾及其代表真正成為鄉鎮債務的知情者、決策者和監督者。這是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作、杜絕形象工程和政績工程的根本措施；③盡早研究和建立我國對財政風險的確認、評估和量化制度。為此，要加快設計一套符合國際慣例的財政風險預警和評價指標體系，確認財政風險的客觀存在；④應樹立審慎理財原則，努力化解鄉鎮債務。一方面，要嚴格防止新增債務，另一方面，以拍賣、租賃等方式盤活資產、資源;通過債權債務置換、鄉鎮企業的改組轉制、破產、資產重組，消化部分債務。建立鄉鎮償債基金，適當給予各地債務化解的創新空間，提高鄉鎮化解債務的積極性。同時，中央應盡快出臺處理鄉鎮財政債務的相關政策。如財政周轉金死賬、呆賬的核銷處理政策和鄉鎮不良債務化解政策。

（4）完善轉移支付制度。①要建立規范的轉移支付制度;②加大轉移支付力度，力求使上級財政的轉移支付盡可能多地落實到鄉鎮；③改革轉移支付方法。原來的基數法模式，客觀上延續并擴大了地區間的差距，因此要根據因素法確定支出標準，實行轉移支付的公式化，即轉移支付額應以該鄉鎮的標準化財政支出與財政收入能力之間的差額作為標準；④規范管理，加強監督。建立嚴格的項目準入機制，運用規范的方法進行分配。此外，建立一套有效的監督、審計系統，強化監督，提高轉移支付資金的使用效率。

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