我國政府投資項(xiàng)目監(jiān)管存在問題分析

摘 要：當(dāng)前我國政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管主要存在以下幾方面問題：

投資主體缺位，內(nèi)在約束薄弱；多頭監(jiān)管，職責(zé)不清；管理制度缺失，制衡機(jī)制不全；監(jiān)管水平不高，效率低下；從業(yè)人員素質(zhì)不高，監(jiān)管不力；社會(huì)發(fā)育遲緩，中介組織缺乏公信力；政府投資項(xiàng)目透明度低，缺乏完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；監(jiān)管；問題分析

中圖分類號(hào)：Ｄ630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）08/09-0168-03

政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財(cái)政投資，發(fā)行國債或地方財(cái)政債券，利用外國政府贈(zèng)款以及國家財(cái)政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。在國外，一般稱為“政府工程”，如美國；也有的國家和地區(qū)稱為“公共工程”，如日本和我國的香港。目前我國每年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資為三萬億元，近年來隨著實(shí)施積極的財(cái)政政策、擴(kuò)大內(nèi)需等政策措施，政府投資數(shù)額急劇增長，每年“政府投資工程”占到約10％，達(dá)3500億元左右。

改革開放以來，國家對(duì)原有投資體制進(jìn)行了一系列改革，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新格局。伴隨投資體制改革的開展，我國政府投資監(jiān)管工作逐步得到加強(qiáng)，工作環(huán)境明顯改善，政府投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)的比重逐年下降，其投資范圍和領(lǐng)域逐步縮小，項(xiàng)目也逐步從競爭性領(lǐng)域退出。但由于政府投資承擔(dān)著滿足社會(huì)公共需要的目的，雖然目前在全社會(huì)固定資產(chǎn)中所占比重降低，但地位和作用仍很重要。然而，多年來，我國對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理卻始終沒有突破性的進(jìn)展，對(duì)不同投資主體的工程項(xiàng)目管理仍套用同一模式，沒有實(shí)行分類管理，各自為政，多頭管理，不僅存在嚴(yán)重的超概算、拖工期和工程質(zhì)量問題，而且存在嚴(yán)重的項(xiàng)目決策失誤，一些項(xiàng)目建成后即成為報(bào)廢項(xiàng)目，無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，給國家財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。尤其是由于種種因素的制約，對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管不力，存在著“尋租”空間，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象蔓延，嚴(yán)重影響了政府投資的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，影響了黨和政府的形象。由于我國尚處于經(jīng)濟(jì)改革和體制轉(zhuǎn)軌過程之中，現(xiàn)行投資體制、機(jī)制等方面的問題仍然較多，給投資監(jiān)管工作帶來了很大影響。主要是：政府對(duì)企業(yè)的管理沒有充分體現(xiàn)政企分開的原則，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用尚未充分發(fā)揮；企業(yè)融資渠道不夠通暢，投資管理和投資中介服務(wù)需要進(jìn)一步規(guī)范；政府對(duì)投資的管理體系不夠完善，投融資宏觀調(diào)控體系還不健全，投融資領(lǐng)域的法制建設(shè)需要加強(qiáng)，等等。此外，投資監(jiān)管工作本身也還在探索過程中，仍然存在不少缺陷和問題。如從投資監(jiān)管機(jī)制看，外部監(jiān)管機(jī)制比較配套，內(nèi)部制約機(jī)制普遍乏力；從投資過程看，實(shí)施階段監(jiān)管比較重視，決策過程監(jiān)管有所忽視；從投資監(jiān)管方式看，事后監(jiān)管比較多，事中、事前監(jiān)管比較缺乏；從監(jiān)管形式看，行政監(jiān)管比較多，法律、輿論和社會(huì)監(jiān)管比較缺乏；從監(jiān)管層次看，單個(gè)項(xiàng)目單個(gè)問題的處理處罰比較重視，對(duì)市場環(huán)境、企業(yè)業(yè)績信譽(yù)的評(píng)價(jià)等激勵(lì)與制約力度不夠，缺乏對(duì)投資項(xiàng)目整體情況的監(jiān)測和監(jiān)督。因此，加強(qiáng)和改善政府投資項(xiàng)目監(jiān)管工作仍然任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)前我國政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管主要存在以下幾方面問題：

一、投資主體缺位，內(nèi)在約束薄弱。一般競爭性領(lǐng)域的投資項(xiàng)目，其投資主體十分明確，而政府投資項(xiàng)目由于其資金來源姓“公”，其投資主體看似明確，實(shí)質(zhì)上是投資主體缺位。比較典型的做法是政府責(zé)成行業(yè)主管部門或是項(xiàng)目使用單位臨時(shí)組建“指揮部”或是“籌建辦”一類的非法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)，由于項(xiàng)目單位不承擔(dān)籌措和運(yùn)作資金的責(zé)任，靠吃財(cái)政投資的“大鍋飯”，使項(xiàng)目投資規(guī)模難以得到有效控制，給政府財(cái)政性投資的總體平衡和計(jì)劃安排帶來很大難度。政府投資項(xiàng)目與非政府投資項(xiàng)目有很大的差異，其中最核心的，是非政府投資項(xiàng)目由于其資金來源為社會(huì)自有資金，具有內(nèi)在的投資決策和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，而政府投資項(xiàng)目由于其資金來源為財(cái)政或公共性資金，容易出現(xiàn)爭要積極、投資無度等現(xiàn)象，這決定了對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理方式不僅需要外部監(jiān)管，同時(shí)要建立內(nèi)在的投資決策和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，而目前我國政府投資項(xiàng)目與非政府投資項(xiàng)目的管理方式類同。它限制了一般企業(yè)性投資主體的投資自主權(quán)和積極性，弱化了政府投資項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作和監(jiān)管力度，造成對(duì)企業(yè)等民間投資為主體的經(jīng)濟(jì)性、競爭性項(xiàng)目管理過細(xì)過嚴(yán)，而對(duì)政府投資項(xiàng)目又失之過寬。政府投資項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的模糊性，使參與政府投資項(xiàng)目的個(gè)人有了實(shí)現(xiàn)自身利益的“設(shè)租”或“尋租”空間。由于絕大多數(shù)政府投資項(xiàng)目屬于無收益或非盈利的公益性項(xiàng)目，沒有增殖保值、還本付息的壓力，各方參與者似乎都希望投資額越大越好，多多益善，因此極易導(dǎo)致投資虛增，總額失控，決策部門以完成投資量為政績，項(xiàng)目設(shè)計(jì)部門以投資額的比例計(jì)取設(shè)計(jì)費(fèi)，施工單位以虛增的投資額謀取更大的利潤，心術(shù)不正者更是大做錢權(quán)交易文章。這種管理的模式極易造成決策失誤或監(jiān)督失效，形成投資“黑洞”并滋生腐敗現(xiàn)象。

二、多頭監(jiān)管，職責(zé)不清。政府投資項(xiàng)目管理上各自為政，多頭管理，各負(fù)其責(zé)又不知誰最后負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上是管理主體模糊。我國的政府投資建設(shè)接受計(jì)委（立項(xiàng)、審批、招投標(biāo)）、財(cái)政（資金撥付與財(cái)務(wù)管理）、審計(jì)（資金運(yùn)用）、建委（建設(shè)監(jiān)理）、國有資產(chǎn)管理部門（使用）、質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)察、紀(jì)委等部門以及重大建設(shè)項(xiàng)目稽察特派員的監(jiān)管。看似機(jī)構(gòu)很多，監(jiān)督機(jī)制健全，但在實(shí)際的運(yùn)作中則出現(xiàn)多頭監(jiān)管、責(zé)權(quán)不明、部門之間配合不協(xié)調(diào)、責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。大家都在管，但最終效果不佳，具體表現(xiàn)為缺乏對(duì)項(xiàng)目全過程、全方位、全覆蓋監(jiān)管，政府對(duì)立項(xiàng)審批把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)承包商、監(jiān)理和各類工程師資質(zhì)等把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的質(zhì)量問題、財(cái)務(wù)問題等難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，對(duì)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)不重視，竣工驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)也常常是走過場，對(duì)工程建設(shè)如何預(yù)防腐敗和“尋租”現(xiàn)象的產(chǎn)生蔓延缺乏必要和有效的制約手段等等。

三、管理制度缺失，制衡機(jī)制不全。在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，政府投資項(xiàng)目監(jiān)管的時(shí)間長，積累的經(jīng)驗(yàn)多。政府在投資項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、資金籌措、建設(shè)、經(jīng)營使用以及政府、企業(yè)和個(gè)人的責(zé)權(quán)利等都有明確的法律規(guī)定，相應(yīng)的監(jiān)管措施和管理法規(guī)很完善、健全，幾乎無懈可擊。在我國，目前尚無政府性投資項(xiàng)目管理的綜合性規(guī)范化規(guī)定，出臺(tái)的大多是條線為主的單項(xiàng)性規(guī)范，如涉及計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)和建設(shè)等系統(tǒng)的法規(guī)，這些法規(guī)，多是在部門職責(zé)基礎(chǔ)上形成，不僅存在相互抵觸、混亂不清的現(xiàn)象，而且?guī)в忻黠@的部門痕跡，從而造成部門間或職責(zé)錯(cuò)位，都不管或都來管，或相互制掣，政府各部門的管理功能在內(nèi)部抵消。同時(shí)還缺少許多相應(yīng)的立法，比如基本建設(shè)方面的專門立法，政府投資項(xiàng)目管理監(jiān)理方面的立法，后評(píng)價(jià)方面的立法，以及國有資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的專門立法等，對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的反腐敗問題也缺乏行之有效的規(guī)定和辦法，計(jì)劃、財(cái)政、建設(shè)、審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)察等部門，在政府投資項(xiàng)目管理上具有項(xiàng)目計(jì)劃、資金、建設(shè)管理與審計(jì)監(jiān)督、程序和廉政監(jiān)督等方面職能，但目前對(duì)各自定位和職能還缺乏清晰界定，沒有充分發(fā)揮其合力，對(duì)政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域的違法違紀(jì)問題也缺乏強(qiáng)有力的制衡機(jī)制，

四、監(jiān)管水平不高，效率低下。目前我國的政府投資的規(guī)模大，涉及行業(yè)多，投資領(lǐng)域?qū)挘粌H投資公共領(lǐng)域和半公共領(lǐng)域，還涉足競爭性領(lǐng)域。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，1998年到2002年底我國僅國債項(xiàng)目就將超過1萬個(gè)，國債發(fā)行額達(dá)6600億元之多，投資總額估計(jì)近3萬億元。而相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管能力根本無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。而且國務(wù)院稽查辦和各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察等部門由于受到專業(yè)限制，對(duì)超出其專業(yè)的問題不敢表態(tài)、深究，實(shí)際上很難做到對(duì)政府工程建設(shè)進(jìn)行全面有效的監(jiān)管，這在一定程度上降低了監(jiān)督的實(shí)際效果，通常只能起到一定的威懾作用。結(jié)果是對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管水平和效率低下，某些項(xiàng)目甚至處于失控狀態(tài)，呈現(xiàn)“只重投資，不重效益”的“粗放”狀態(tài)。目前政府投資管理項(xiàng)目，基本處于“重建設(shè)、輕管理，少論證，無評(píng)估”的狀況，缺乏有效的后評(píng)價(jià)體制，在相當(dāng)程度上影響了投資決策水平的提高、項(xiàng)目管理水平的提升，以及項(xiàng)目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮，使各種腐敗現(xiàn)象不能得到監(jiān)督和審查，一些隱患工程也不能及時(shí)給以清查。同時(shí)對(duì)違紀(jì)違規(guī)行為懲處不力，處罰較輕，有的甚至拖上一段時(shí)間后不了了之，且很多處罰沒有真正落實(shí)到直接責(zé)任人身上，這就使我國政府投資工程建設(shè)領(lǐng)域的違規(guī)行為成本很低，而收益卻很高，導(dǎo)致各類違規(guī)行為屢禁不止。按國際慣例，業(yè)主、承包商和監(jiān)理三方間的關(guān)系是平等法人實(shí)體之間的受法律約束的契約關(guān)系。業(yè)主和監(jiān)理是通過雙方平等協(xié)商并以監(jiān)理委托合同的形式予以確立，是一種合同關(guān)系。對(duì)于合同以外的工作任務(wù)，不受業(yè)主的指派。業(yè)主和承包商他們之間并沒有合同約束。在交往程序上，監(jiān)理單位處理同設(shè)計(jì)、施工單位關(guān)系的基本原則是：一方面要嚴(yán)格監(jiān)督承包商全面履行合同規(guī)定的義務(wù)；另一方面，又要積極維護(hù)其合法權(quán)益。承包商對(duì)業(yè)主的任何要求，以及業(yè)主對(duì)承包商的任何要求，都必須通過監(jiān)理工程師轉(zhuǎn)達(dá)對(duì)方，不得繞過監(jiān)理直接做出處置。監(jiān)理工程師則要為雙方的利益服務(wù)。業(yè)主、承包商和監(jiān)理三方形成一種有效的內(nèi)在制衡。在我國，監(jiān)理單位往往成為被動(dòng)、附屬的機(jī)構(gòu)。常常是這種情況，業(yè)主與承包商私下已有默契，監(jiān)理只是一個(gè)形式，按業(yè)主的要求走過場；或者監(jiān)理方一味站在業(yè)主一邊，只管維護(hù)業(yè)主的利益，而對(duì)承包商的利益卻缺乏應(yīng)有的關(guān)注和保護(hù)，造成雙方的對(duì)立和緊張。我國對(duì)監(jiān)理工程師作用的理解和運(yùn)用不符合國際慣例，使得業(yè)主、承包商和監(jiān)理三方有效制衡關(guān)系沒有形成。

五、從業(yè)人員素質(zhì)不高，監(jiān)管不力。政府投資項(xiàng)目種類繁多，具有很強(qiáng)的專業(yè)性和綜合性，建設(shè)過程中需要進(jìn)行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理效果不佳，工程質(zhì)量難以保證。由于非專業(yè)部門對(duì)基本建設(shè)行政審批程序和項(xiàng)目周期不是很熟悉，難以科學(xué)控制建設(shè)工期，常常出現(xiàn)超工期現(xiàn)象，還造成資源重復(fù)配置，管理成本上升。目前我國對(duì)項(xiàng)目管理人才的培養(yǎng)和資質(zhì)認(rèn)定工作多偏重于承包商和監(jiān)理工程師方面，忽視了對(duì)業(yè)主項(xiàng)目管理人員的培訓(xùn)、考核和資質(zhì)認(rèn)定。相當(dāng)一部分項(xiàng)目業(yè)主素質(zhì)不高。不僅思想政治素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)也比較差。有的業(yè)主根本沒有想過要把項(xiàng)目建設(shè)好，只是想通過項(xiàng)目謀取私利。所以項(xiàng)目還沒開始就留下了禍根，項(xiàng)目一開始問題就層出不窮。同時(shí)從業(yè)人員總體技術(shù)水平不高，各專業(yè)技術(shù)人員占全行業(yè)總?cè)藬?shù)比例相差較大。在中國今天的工程建設(shè)行業(yè)中，具有初級(jí)職稱以上的管理技術(shù)人員的數(shù)量只占全體員工的2%-3%，而機(jī)械、電子等行業(yè)所擁有的人才比例達(dá)到20%以上，而國外的比例高達(dá)60%。人才的知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理，工程師普遍欠缺經(jīng)濟(jì)、法律、FIDIC等方面的系統(tǒng)知識(shí)，綜合協(xié)調(diào)管理能力差，市場調(diào)查、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)分析等對(duì)于科學(xué)決策至關(guān)重要的內(nèi)容往往成為薄弱環(huán)節(jié)。中國工程管理業(yè)目前擁有的人才中，外語水平較高且能熟練地進(jìn)行對(duì)外工作交流的從事國際化經(jīng)營管理的人才短缺，既懂技術(shù)又懂材料，又懂預(yù)算的人員短缺，能熟練計(jì)算國際投標(biāo)報(bào)價(jià)的人員短缺，能熟練運(yùn)用國際上通用技術(shù)法規(guī)及法律的人才短缺。由于業(yè)主對(duì)施工隊(duì)伍的進(jìn)場把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)合同執(zhí)行的監(jiān)督不力，致使出現(xiàn)“一級(jí)隊(duì)伍投標(biāo)、二級(jí)隊(duì)伍入場，民工隊(duì)伍施工”的現(xiàn)象。監(jiān)理也有類似情況，“有證者投標(biāo)，無證者服務(wù)”的現(xiàn)象較普遍。承包商本身沒有資質(zhì)或資質(zhì)不夠，通過上掛符合資質(zhì)的公司來承攬工程，承包工程后，再組織一些掛在自己名下的包工隊(duì)伍進(jìn)行施工。這種“上掛下聯(lián)”，變無資質(zhì)為有資質(zhì)、低資質(zhì)為高資質(zhì)，承攬業(yè)務(wù)后層層轉(zhuǎn)包、層層吃管理費(fèi)。相關(guān)監(jiān)督部門更是存在專業(yè)知識(shí)缺乏，無法有效監(jiān)督的問題，這種現(xiàn)象在當(dāng)前工程項(xiàng)目建設(shè)中相當(dāng)普遍和嚴(yán)重，顯然無法保證工程質(zhì)量，也難以預(yù)防和治理各種消極腐敗現(xiàn)象。

六、社會(huì)發(fā)育遲緩，中介組織缺乏公信力。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立功能完備的社會(huì)體系，是政府投資項(xiàng)目順利實(shí)施的重要保證，是政府和市場之間現(xiàn)實(shí)有效的中間地帶。改革開放以來，中國的各類中介組織盡管有了較大發(fā)展，但與現(xiàn)代項(xiàng)目管理的要求還有一定差距，風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和信譽(yù)約束機(jī)制還沒有形成，社會(huì)發(fā)育遲緩，社會(huì)功能不健全，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各類中介組織相對(duì)于政府部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和公信力，常常變成政府部門的附屬體，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。目前我國工程咨詢機(jī)構(gòu)多采取有限責(zé)任制，缺少風(fēng)險(xiǎn)約束，大大影響了咨詢機(jī)構(gòu)的誠信度，阻礙了市場的發(fā)展。許多國外工程咨詢機(jī)構(gòu)一般都對(duì)其債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任，這就增大了咨詢企業(yè)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，所以這類企業(yè)信譽(yù)一般較佳，不敢弄虛作假。同時(shí)，這類咨詢企業(yè)為了轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，往往在境外投保專業(yè)責(zé)任險(xiǎn)，以降低自身的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，增大信譽(yù)度。因此，改變我國咨詢行業(yè)機(jī)制，大力發(fā)展工程建設(shè)領(lǐng)域的社會(huì)中介組織，通過行業(yè)自律，建立風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制和信譽(yù)約束機(jī)制，推行擔(dān)保制度和職業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)，是實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目管理優(yōu)化的必要前提。

七、政府投資項(xiàng)目透明度低，缺乏完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。政府投資項(xiàng)目，關(guān)系國計(jì)民生，是納稅人的血汗錢，與老百姓工作和生活息息相關(guān)，公眾應(yīng)享有知情權(quán)，但目前我國政府投資項(xiàng)目一定程度上存在著暗箱操作現(xiàn)象，透明度不高，社會(huì)公眾輿論無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，老百姓的要求和愿望不能及時(shí)得到反映和吸納，而且缺乏社會(huì)監(jiān)督的制度化保證和監(jiān)督參與機(jī)制包括監(jiān)督舉報(bào)系統(tǒng)，對(duì)工程領(lǐng)域的質(zhì)量問題和腐敗現(xiàn)象不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理。

責(zé)任編輯：錢國華