蘇州市人口與計劃生育目標管理的對策措施

多年來，蘇州市的人口與計劃生育工作，堅持實行目標管理，極大地促進了各級政府對人口與計劃生育工作責任意識的增強和組織程度的提高，促進了各級政府職能部門在人口與計劃生育工作中的各項管理責任的落實，對全市保持低生育水平和人口增長的控制發揮了重要作用。隨著改革開放和現代化建設的推進，蘇州人口與計劃生育工作也面臨著新的形勢和新的問題。深入分析研究這些新情況新問題，進而提出相應的對策，對蘇州落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、實現“兩個率先”有著十分重要的意義。

一、蘇州市人口與計劃生育目標管理面臨的新情況新問題

自實施目標管理以來，蘇州市的人口與計生工作管理雖取得了很大的成效，目標管理本身也在管理的實踐中不斷得到了完善。但是也應當看到，新世紀新階段蘇州改革開放的新發展，使蘇州人口形勢發生了很多新變化，蘇州人口發展正處在人口總量快速增長、流動人口出生人口上升較快、出生嬰兒性別比上升、人口管理困境增多難度增大的變動時期，面臨著人口總量調控、獨生子女家庭風險、人口結構性矛盾、人口計生行政管理、出生人口素質和育齡群眾生殖健康水平有待提高等諸多新的挑戰情況和新問題。

1．蘇州人口總量逐年增加，人口數量的調控任務仍十分艱巨

根據“蘇州適度經濟人口規模研究”結果，蘇州經濟總量每年12％的遞增速度將會吸引各類人才和外來勞動力流入，機械遷移人口和流動人口勢必繼續增長；同時，“十一五”時期，蘇州戶籍人口中進入生育旺盛期的人口增多，符合再生育條件人數也在增多，部分群眾生育意愿有所上升，流動人口在蘇人口出生數量上升較快，呈現逐年增加的走向。這些因素的疊加，必將使蘇州人口總量增長呈現繼續上升趨勢，蘇州長期保持的低生育水平、低自然增長率和保持適度人口規模會隨之面臨嚴峻的挑戰，目標管理工作不僅沒有減輕壓力相反卻愈加艱巨和復雜。

從政府層面看，人口規模控制任務十分艱巨。2001-2006年，全市戶籍總人口從580.52萬人增長至616.08萬人，暫住人口從105.07萬人增長至497萬人，分別凈增35.56萬人和391.93萬人。統計表明，至2006年末，蘇州的人口已達1113萬人，這對蘇州“十一五規劃”的總人口目標要控制在1000萬必將帶來巨大的管理壓力。而且，人口規模的迅速膨脹已經對蘇州經濟社會資源環境的可持續發展帶來影響和制約，使人力、財力等資源配置面臨嚴峻挑戰。那么，政府如何進行人口宏觀調控，尤其是抓住產業結構升級，取得流動人口總量和結構調控的雙重功效？顯然，統籌解決人口問題成為目標管理的一個重要內容擺在了蘇州各級政府面前。

從人口計生職能部門看，自上世紀90年代以來，蘇州市嚴格執行國家的計劃生育政策，積極實施人口與計生工作目標管理，尤其是嚴格執行計劃生育“一票否決”的管理措施，使“九五”時期、“十五”時期蘇州的人口出生率和自然增長率都保持了較好的水平。但是如前所述，“十一五”時期蘇州戶籍人口又將面臨新一輪的出生高峰，再加上外來人口生育的剛性增長，蘇州市避峰填谷、調控出生人口的總量和結構的壓力絲毫沒有減輕，低生育水平的穩定不容樂觀。勿容置疑，在實施人口與計生工作的目標管理中，對出生人口數量調控仍然是今后目標管理的一個重點。

2．人口結構性矛盾開始顯現，凸顯人口計生目標管理新的難點

一是隨著人口預期壽命的延長，老齡人口快速上升。預計2010年，全市60歲及以上戶籍人口和常住人口將分別達到20.50%和15.53%，比“十五”期末提高3個百分點，社會保障的壓力繼續加大。二是隨著蘇州工業化、城市化步伐的加快以及行政區劃的調整，不僅帶來了人口遷移，增加了人口計生管理的不確定性；而且村民變市民，原有的人口計生工作機制遠遠不能適應，新的機制還未建立完善，致使這些轄區的人口計生的目標管理的實施難有堅實的體制保障；更有甚者，工業化和城市化還帶來了蘇州總人口在城鄉和區域間的分布不盡合理，尤其是外來流動人口大多聚集在城市，在城市又集中在城鄉結合部；人口布局在行業間分布也不夠平衡，生產鏈低端聚集外來流動人口居多，高端或專業技術領域聚集人口偏少，這些都嚴重影響蘇州總人口的素質結構。三是出生人口性別比有上升跡象，流動人口新生兒性別比偏高。據1％抽樣調查結果顯示，2004年11月1日至2005年10月31日出生的孩子中，總性別比為110.87，一孩性別比102.49，二孩性別比161.25，三孩性別比180。可以肯定，隨著流動人口出生數量的上升，全市出生人口的性別比開始受到影響。四是獨生子女家庭風險增多。獨生子女夭折、重病、傷殘對家庭的打擊幾乎是毀滅性的，獨生子女家庭的養老風險、社會發展風險以及國防風險等，都給我們人口計生目標統籌管理提出了新課題。總之，年齡、性別、分布、素養等方面的結構性矛盾，將給蘇州人口安全帶來很大隱患，都需要目標管理進行導向，統籌調控，使之逐步趨向合理，促進蘇州人口良性循環發展。

3．出生人口素質和育齡群眾生殖健康水平有待提高，迫切需要增強目標導向和管理力度

優質的計生服務可以促進出生人口素質的提高，提高人口質量。因此，提供優質計生服務不僅是人口計生工作的新課題，也是衡量政府公共服務的標尺，是人口計生目標管理的重要內容之一。近年來，全市每年出生缺陷發生率為13‰左右，約有500多人，意外妊娠和未婚早孕的現象有所增多。30％以上的育齡婦女患有至少一種生殖道感染疾病。流動人口孕產婦和嬰兒死亡率，以及艾滋病等性病患者均高于戶籍人口。群眾對計生服務的需求日趨提高和多樣化，計生服務工作面臨了許多新挑戰。這些都對人口計生目標管理工作提出了新要求。積極回應這些要求，必須要對原有的人口計生工作的目標管理進行改革創新。

4．人口與計生行政管理機制難以適應形勢發展的要求，急需創新目標管理工作

從目標管理的責任主體來看，管理理念需要進一步轉變，政府及政府部門之間的動態協作不夠協調，統籌解決人口問題的能力亟需提高。首先從管理理念上看，人口與計生工作在目標管理上存在著重計生輕人口現象，對蘇州變化了的人口狀況尤其是機械增長率居高不下、大量外來人口進入蘇州的人口現象研究不深，相應的管理措施滯后。其次是管理的責任難以真正落實到位。作為市政府職能部門，單位的名稱已由原來的計劃生育委員會改為人口與計劃生育委員會，而對于人口管理的職能，政府授權卻不明晰具體，使得人口管理中的一些重大問題難以及時得到解決，人口管理的重大措施難以出臺。其三是政府部門之間的協調性不夠，在人口管理上仍然政出多門，市政府在人口統籌管理上缺少有效的協調機制。例如在人口統計方面有三個部門在做，一個是公安部門，一個是政府統計部門，一個是人口和計生委，這三個機構因為統計的方法和出發點不同，使得統計數據有很大差別，這就給政府做決策、制定相應的管理措施都增加了一定的難度。此外，條塊之間也需要在管理協調機制上進一步完善。其四，目標體系及其運行存在局限。目標體系應該突出重點，簡便易行，注重運用，然而，在目標管理實踐中都是從政府需求角度來設計指標，很少顧及群眾意愿，而且存在著指標太多、層層加碼、基層被動的現象，致使指標的完成帶來許多不真實，無益于開展。同時，管理過程中存在重指標設計輕考核、重考核輕結果運用的現象，目標管理的引領作用未能充分發揮。其五，目標管理中缺乏對社會管理主體的肯定。隨著城市化進程的加快和城市管理的變革，社會管理日顯重要和突出，人口計生工作也面臨著由單一政府管理向政府、社會互動、責任共負的管理階段轉變。然而，現實中一方面未能在體制和機制上包括目標管理指標設計上給社會管理以更大空間，另一方面以社區自我治理為主的社會管理還很稚嫩和脆弱，人口計生自治組織十分缺乏，致使現有的人口計生工作仍是政府單兵作戰，“政府宏觀調控、社會綜合服務、群眾自覺參與”的計劃生育公共管理體制難有大的進展。此外，對流動人口的管理、對外來人口計劃生育的管理，對社會撫養費征集難的解決和獨生女子獎勵措施的落實等都需要在實施目標管理的過程中，在制度創新和機制創新中才能實現。

5．人口與計生目標管理的方法和手段相對落后陳舊，嚴重制約目標管理的績效

目標管理需要相應的管理工具，管理工具的有效性將會極地提升管理的績效。目前，我們現有的目標管理工具和方法仍然比較傳統，缺乏現代管理新工具和新手段，主要表現在：一是目標管理的信息化水平及其績效較低。如人口信息的采集、分析和研究滯后于目標管理要求，蘇州的人口與計劃生育目標管理還缺少信息化的推動，蘇州沒有一個完備的人口與計劃生育信息庫，利用信息技術開發人口管理的軟件工作幾乎還沒有啟動，使得蘇州總人口同經濟發展的互動關系分析、外來人員的性別、年齡、學歷、職業等狀況的分析都難以開展。二是管理進程中的管理方法還比較傳統，對現代公共管理的富有效率和效益的新工具缺乏借鑒和引用，對傳統的管理手段缺乏拓展和創新，致使目標管理工作繁重而低效，目標管理的經濟性、效率性、效益性難以有質的提升。

二、蘇州市人口與計劃生育目標管理的完善對策

蘇州的實踐表明，人口與計劃生育工作實行目標管理，有利于突出工作重心，有利于明確管理主體的責任，有利于管理效能的提高，是一種行之有效的管理方法。同時我們也應該看到，蘇州的人口與計生工作出現的許多新情況新問題，蘇州人口與計劃生育工作目標管理本身存在的問題，都要求蘇州市的人口與計劃生育工作的目標管理也要與時俱進，不斷完善，不斷創新。為此，要按照穩定、提高和統籌的新要求，促進蘇州市人口與計劃生育目標管理的進一步完善，推進目標管理措施的創新。主要應采取以下一些對策：

1．重新構建人口與計劃生育目標體系，積極推動目標（指標）的引領作用

針對蘇州市人口與計劃生育目標管理面臨的新情況新問題，基于穩定低生育水平、統籌解決人口問題的基本思想，依據《蘇州市人口和計劃生育“十一五”規劃及中遠期規劃》，蘇州市人口與計劃生育目標管理的重心要實現三個轉變，一是管理工作的對象要從戶籍人口轉到常住人口；二是管理工作的主要任務要從控制新出生人口轉到控制蘇州市的總人口增長；三是目標管理的重點由人口的數量轉到數量和質量、結構并重。

適應這三大轉變要求，蘇州市人口與計劃生育工作目標管理的指標體系必須重新構建，尤其是要分類設置政府、計生條線、相關部門的核心指標。結合“十一五”江蘇省對市人口與計劃生育目標管理責任制指標體系，政府系列的目標管理應側重于立足地方統籌解決人口問題，立足于地方人口發展指標，包括人口數量、人口質量、人口結構的宏觀調控。具體設置五項指標：（1）總人口數量；（2）計劃生育率；（3）外來人口增長率；（4）人口質量和結構調控達標率（根據此類考核指標和各個時期的工作要求設計一個達標指標）；（5）人口管理服務群眾滿意率（根據目標要求對涉及為群眾服務的內容設計群眾調查表或隨機調查，或通過網絡調查獲得）。此外，政府其他相關部門要根據工作職能確定相應指標，一般以單項指標為主。人口計生工作職能部門的目標管理立足于政府目標的分解和承擔，重點應突出以下八個方面的指標：一是穩定低生育水平指標，主要考核計劃生育率；二是提高出生人口素質指標，主要是出生缺陷孕前預防率；三是綜合治理出生性別比偏高問題，主要考核出生性別比；四是完善流動人口管理服務體系，主要考核流動人口管理服務率；五是創新人口和計劃生育工作機制，主要考核職能機關依法管理、優質服務和群眾滿意率；六是加強人口和計劃生育公共服務體系建設，主要是考核計劃生育機構隊伍建設達標率；七是完善人口和計劃生育利益導向政策體系，主要考核政策兌現率；八是建立穩定增長的投入保障機制，主要考核財政投入人均計劃生育事業費。

2．強化過程管理，充分發揮目標管理在人口與計劃生育工作中的管理效能

目標管理是一種方法，而不是目的。在人口與計劃生育工作中運用目標管理，根本的出發點是為了實現更好的工作目標，提高管理的效能。因此，在實施目標管理過程中，不僅要重視目標指標的設計和分解，最終結果的考核，而且要重視這一管理方式運用的過程的管理。為此要建立三項制度：一是要建立人口與計生工作信息編報制度，通過人口與計劃生育工作信息的網絡，及時采集人口與計生工作的信息，及時了解人口與計生工作目標實現的時序進度，編制每月或每季的人口與計生工作信息（對應目標管理的指標體系），以使決策機構及時了解相關信息，掌握動態和目標推進的進度，為科學決策提供依據；二是要建立和健全人口與計劃生育工作的政務公開制度，把人口與計劃生育目標管理的重要指標通過相應的渠道向社會、向群眾公布，使社會各界，使廣大群眾參與到管理活動，監督目標管理的實施，促進人口與計劃生育管理活動健康進行；三是建立健全調查研究的制度，及時總結和推廣先進的管理經驗，及時剖析人口與計劃生育工作的典型案例，及時分析和解決目標管理推進過程中存在的問題。

3．改進和完善責任制考核，健全人口與計劃生育目標管理績效評估方法和程序

考核評估是目標管理過程中的一個重要的環節，通過考核和評估，可以使責任制得到落實，對經驗及時總結，對管理活動中存在的問題及時發現以便及時解決。隨著管理主體、管理對象、管理目標的調整，考核評估工作本身也要作相應的調整和完善，這不僅體現在考核評估的內容上，而且也包括考核評估的方法的改進上。在進一步完善分別考核、分類考核和分級考核的基礎上，努力改進考核辦法。應采用年終考查與平時檢查相結合、自查與上級檢查相結合、定量考核和定性評估相結合、直接調查和間接評估相結合，注重創新。在考核和評估中，不僅要發揮政府和相關部門在這一工作中的作用，通過組織系統來進行；而且要更加注重發揮群眾作用，通過群眾評議和打分的形式；也可以探索發揮專業機構作用，通過中間專業機構來進行考核；還要利用計算機網絡實施人口計生目標管理的過程監測和結果評估。在考核方式的權重方面，可以根據實際效果和實際情況的變化進行調整，目前，可以考慮適當提高群眾滿意度測評在各類考核中的權重。

4．正確運用考核結果，堅持和完善人口與計劃生育目標管理“一票否決”制度

在考核和評估工作中，要善于運用好考核和評估的結果。考核評估的目的是總結經驗、查找問題、推動工作，是推進責任制落實、完善管理制度和措施，以便人口與計生工作做得更好。要建立考核結果反饋制度，充分運用考核調查中了解和掌握的情況，及時反饋和溝通，幫助被考核的地區和單位查找工作中存在的問題，提出有針對性的意見和建議。在以往的目標管理實踐中實行了計劃生育“一票否決”，即把執行計劃生育要求列為一項重要考核標準，凡計劃生育不合格的，即沒有完成年度計劃生育任務的，一票予以否決。“一票否決”制在過去發揮了很好的作用。但與十幾年前相比，我國政治經濟形勢發生了很大變化，特別是隨著我市行政區劃的不斷調整和流動人口的不斷增多，必須對原來的“一票否決”重新詮釋。在突出計劃生育的同時，把照顧再生育審批、流動人口管理服務、出生數據（流動人口）準確率、出生缺陷社會化干預、財政投入和計劃生育獎勵兌現情況等進行綜合考核，確定一定的達標線，以綜合達標線為主要的依據實行“一票否決”。待條件成熟時，應建立起包括人口控制效果指標、人口和計劃生育事業能力建設水平指標、育齡人群的生殖健康水平指標、項目管理即計劃生育各項業務工作水平和質量指標、相關的社會經濟發展的人文指標等在內的更加柔性考核評估指標體系，而不是以單純生育率的下降來判斷計劃生育工作的好壞。

同時，應完善考核機制。應對黨政領導和計劃生育部門分別進行責任考核，要把考核結果與各個部門和各級領導干部的切身利益掛起鉤來，加大獎懲力度。組織、紀檢監察等部門要把領導干部落實計劃生育責任制的情況作為衡量政績和選拔、獎懲的重要內容，任期內逐年考核，離任時進行審核，對工作失職的要追究責任。要組織協調人大、政協、新聞單位等積極參與考核工作，并盡快起建立群眾舉報和核實獎勵制度，為考核結果的正確運用營造良好的輿論氛圍。

5．充分利用“大人口”信息平臺，努力提升人口與計劃生育目標管理手段

蘇州市在人口與計劃生育工作目標管理中，已經開始運用計算機處理人口信息。如自主開發城市人口計劃生育信息管理系統、流動人口計劃生育管理信息系統等應用軟件，還建立了包括流動人口在內的育齡婦女個案信息數據庫。但是蘇州市人口的信息化管理程度還不高，還處于起步階段，需要更快發展，加快提升水平。

首先，要以市人口與計劃生育數據中心為龍頭，完善全市數字人口與計劃生育信息系統，建立完備的蘇州市人口信息庫。應盡快建成人口與計劃生育數據共享和交換平臺、宏觀管理與決策支持平臺，人口與計劃生育信息發布平臺，提升全市在人口與計劃生育工作方面決策、管理、服務的能力。在計劃生育的目標管理中，在現有基礎上進一步形成六大信息支持系統，即以居住地為主的城鄉一體的育齡婦女信息系統，計生技術服務信息系統（數字化計生服務站），計生監督執法體系信息系統（再生育審批、社會撫養征地、農村計生獎勵、公益金發放）、避孕藥具管理信息系統，統計檢測管理信息系統，人口計生事業統計信息系統，加快實現人口與計生工作服務、管理和決策的信息化。

其次，要依托市政府電子服務網絡平臺，擴大人口與計生信息網絡覆蓋面。應實施計生網絡向村、社區和服務機構延伸工程，建成功能完善，安全可靠、標準統一的四級網絡平臺；開發新的管理軟件，引進推廣成熟系統，不斷充實信息內容，為各級政府和人口計生部門決策服務，為鄉鎮及以下的基層單位開展人口管理和計生工作提供綜合服務（包括政策咨詢、法規解讀、管理經驗、技術支持等）。要積極采用先進的計算機信息處理技術，進行社會統計、項目管理、綜合評估等工作，同時要加強相關信息的采集和數據分析工作，以提高人口與計生工作目標管理的科學性、主觀性和準確性，不僅為決策和管理，而且為開展人口問題研究提供更有效的信息化支持。

第三，要建立政府協調機制，加強人口與計生部門同其他責任部門的協作，實現人口信息的共建共享。由于政府的人口管理的內容非常豐富復雜，涉及的部門也比較多。雖然原來的計劃生育委員會賦予了人口管理的新職能，但是管理機制還待于建立，目前要由人口與計劃生育委員會統管人口問題是不可能也是不現實的，所以涉及多部門的人口管理需要政府協調，促使人口與計生部門與其他部門的協作，當前最能夠做的就是人口信息的共建共享，并在此基礎上實現人口信息的統一的權威發布。如前面分析的，現在蘇州外來的常住人口的統計數據，由于對外來常住人口的標準把握、統計口徑、信息收集渠道的不同，公安部門、統計部門和人口與計生部門的數據都不一致的，而且數據之間相差很大，這就使黨委和政府對人口管理科學決策帶來了很大的難度。所以眼下對人口信息的共建共享，在此基礎上統一權威發布非常迫切，也非常必要。

（執筆：鄔才生、于長水、方偉、姚尚建、張建明）

責任編輯：錢國華