惠農補貼“一折通”發放存在的問題及對策

所謂惠農補貼資金“一折通”，即指財政部門直接將各農戶應享受的各項補貼資金打入銀行，銀行再按要求存入各戶存折并發放到農戶。湖北省自2004年以來在全省范圍內實行了糧食直補資金、水稻良種補貼資金、退耕還林糧食補助折現資金、退耕還林生活補助和庫區口糧差價補助資金等惠農補貼“一折通”發放辦法。這一發放辦法現已運行三年，其效果如何？存在著哪些問題以及如何解決？作者通過在十堰山區工作的切身體會，以該市竹山縣的具體做法為實例，就如何進一步完善惠農補貼“一折通”發放辦法作如下探討。

一、主要作法

竹山縣地處鄂西北，全縣國土總面積3586平方公里，轄17個鄉鎮、254個村。總人口45萬人，其中農業人口39萬人。全縣耕地面積51萬畝，其中二輪承包面積49萬畝。屬于典型的農業大縣、國家扶貧開發重點縣。

2005年該縣惠農補貼“一折通”發放辦法正式運作，其主要作法有：

一是建立兩項制度。兩項制度即指縣鄉行政首長負責制和縣財政業務指導、督辦制，其中縣鄉兩級政府行政首長為第一責任人，負責對財政各項涉農補貼社會化發放工作的組織、實施。縣財政主要負責全縣惠農補貼資金的測算、分配和業務培訓，以及指導、督辦鄉鎮財政所實施惠農補貼資金社會化發放工作。同時明確鄉鎮財政所為財政涉農補貼兌付責任主體，直接負責本鄉鎮農戶基礎信息、承包土地面積、種糧情況等基礎數據的入戶調查、核實登記和各項補貼資金的社會化發放工作。原財政所農稅專管員為發放財政涉農補貼資金的具體實施者，負責對各項涉農補貼基礎數據的核實、上報和補貼資金的兌付。上述制度從組織、機制上為財政涉農補貼資金社會化發放工作提供了制度保障。

二是加強財銀合作。首先由縣財政確定惠農補貼資金“一折通”發放的代理銀行（目前竹山縣財政確定的代理銀行均是信用聯社），然后由代理銀行負責 “一折通”代理業務的指導和網絡信息平臺建設，并及時按財政部門提供的惠農補貼信息資料為農戶開設個人存款帳戶，將補貼資金直接打入農戶個人“財政涉農補貼資金活期儲蓄存折”，按期計息，足額兌付。2005年，該縣對糧食直補、水稻良種補貼、退耕還林糧補款和農村計劃生育家庭獎勵扶助資金四項惠農補貼資金實行了“一折通”社會化發放，2006年“一折通”發放范圍逐步擴大到綜合直補、農村特困救助和散孤兒救助、五保補助金和農民新建沼氣池補助金等8項涉農補貼資金。

三是建立四大機制。四大機制即指惠農補貼社會化發放隔手制、農民領取補貼簽收制、兌付工作督辦檢查制和責任追究制。其中隔手制是指把發存折與兌付現金分開，財政所與信用社聯合辦公，由駐村財政干部發存折，信貸員兌付現金，集中時間、地點把補助金直接兌付到農民手中。對居住偏遠、交通不便的農戶，直接由財政干部上門兌付，方便農民領取補貼款；農民領取補貼簽收制是指農民憑本人戶口薄、身份證等有效證件領取補貼時必須在帳冊上簽字、蓋章，防止代領、漏領、抵扣補貼資金現象；惠農補貼資金兌付工作檢查、督辦制是指財政部門負責分鄉鎮檢查、督辦惠農補貼資金的兌付情況，及時溝通信息，解決資金發放中的難題；責任追究制是指對違反惠農補貼兌付“五統一”、“六不準”紀律要求、損害農民利益的，直接由縣紀委追究個人或單位責任。此外，縣“公開辦”還將每一項惠農補貼資金的管理、分配和發放情況全部通過“財政與編制政務公開網”向社會公開，方便農民查詢和監督。

二、存在的問題

推行惠農補貼“一折通”發放，從實際運行效果來看，最大好處是惠農補貼資金直達受益農民個人帳戶，農民即使一時不能領取但銀行仍按期計息，利益得到保護。這一作法從源頭上堵住了財政涉農補貼資金被層層擠占、挪用、截留現象，確保了黨在農村中的惠農政策落實不走樣，使農民真正得到了實惠。但是，由于山區縣受特定交通條件、自然環境和經濟基礎等客觀條件制約，惠農補貼“一折通”發放辦法也還存在著一些問題，主要表現在：

1. 行政運行成本高。

一是補貼總量小，領取費用大，農民積極性不高。國家對糧農實行補貼制度的根本目的是調動農民的種糧積極性，對糧食主產區來說，農民種糧面積大，畝平補貼標準高，得到的補貼資金總量也就高，再加上那里的農戶居住相對集中，交通也比較便利，政府組織發放與農民領取補貼基礎條件明顯好于山區非糧食主產區，“一折通”發放惠農補貼節約了行政運行成本，提高了兌付效率，具有“大數法則”效應。但大多數山區非糧食主產區的農民個體種糧面積小，畝平補貼標準低，得到的補貼資金總量小。加之這里的農民一般都居住分散，70%的農民與當地信用社或財政所相隔5～20公里，最遠的達40公里，交通很不便利。如果不實行“一折通”發放補貼資金，農民就得花掉幾塊或十幾塊錢的路費搭車到鎮里領錢，有的農民還必須步行幾十里的山路才能領到補貼款，來去得花費一整天的時間，而領到的單項補貼款一般卻只有幾元、十幾元，一次性能領取幾十元或上百元補貼款的農民很少。本就很少的補貼款都被路費錢“吃掉了”，而且還耽工誤時，農民意見大。鄉鎮財政所的駐村包片干部上門直接把這些補貼款送到農民手中，也得付出同樣的代價，行政成本高，效率低，補貼資金的安全性也難以保障。采取“一折通”發放惠農補貼，按村或按村民居住的密集程度設立兌付點，由財政干部直接發放存折，農民愿意什么時候取現金就什么時候取，一時不取也有利息，短期時間來看的確直接減少了農民領款開支，受到農民歡迎。但是時間長了農民就會發現到信用社兌付的補貼資金還是被路費“吃掉了”，領款成本高，導致農民積極性不高。

二是行政運行成本高，財政所費用支出大，難以長久承擔“一折通”發放任務，鄉鎮信用社也不愿意代理。據調查，水稻良種補貼、糧食直補和綜合直補三項補貼政策都是根據農民土地面積為依據進行補貼的，其工作一般要經過調查、核實、復查、公榜、匯總、上機、上報、審批、填卡、開戶、上折、發放、登記、簽字、清算及最后結算等16個程序，山區鄉鎮財政所每年用于落實惠農補貼直接發生的表冊印刷、政策宣傳與培訓、基礎數據登記和上報、車燃費等行政費用支出很大，并且隨著惠農補貼項目的增多行政運行成本還在不斷增加，鄉鎮財政所因財力緊張只能勉為其難。另外，隨著國家“多予、少取、放活”惠農政策的實施，惠農補貼政策項目多達10余項，資金總量逐年增多。但由于惠農補貼項目繁雜，每一項補貼資金的兌付時間又都不一樣，使得縣鄉財政主管部門和鄉鎮信用社必須花費大量的人力和財力從事補貼資金的分配、測算、存折打印和組織發放工作，人為的增加行政運行成本。例如竹山縣去年全縣“三項補貼”資金只有803萬元（其中糧食直補標準畝平6元、水稻良種補貼標準畝平15元、綜合直補標準畝平7.5元），全縣17個鄉鎮財政所僅落實這“三項補貼”資金就得從4月初開始到7月底結束，從資金的分配、測算、存折打印和組織發放，要經歷4個月時間才能完成兌付任務，費用開支很大。今年該縣因綜合直補政策標準提高，即由去年的7.5元提高到19元，資金規模也由去年的803萬元提高到1322萬元。但按照全省規定，三項補貼資金兌付時間要求卻不一樣。該縣從4月份開始忙著核實補貼農民基礎數據，到8月底才結束，前后花費時間5個月，其費用開支更大。由于費用開支大，手續繁雜，鄉鎮信用社也不愿意代理“一折通”社會化發放任務。行政運行成本居高不下，成為影響惠農補貼“一折通”發放的根本原因。

2. 信息平臺建設不到位。

良好的縣鄉網絡信息鏈接、溝通平臺是實現惠農資金“一折通”發放的基礎。由于受山區自然條件和經濟條件制約，山區縣鄉寬帶網絡建設成本高、覆蓋率低，網絡信號差，縣鄉財政之間，財政與代理銀行（農村信用社）之間各項惠農資金下撥、信息上傳等信息溝通不暢，有的偏遠小鄉由于基礎條件差，網絡也不通，財政所只好委托有網絡的相鄰大鄉鎮信用社代理“一折通”業務，信息共享難，工作協調難，導致“一折通”惠農補貼資金機制落實難。

3. 農村土地管理機制不活。

當前，雖然廣大農村實行了土地二輪延包制度，理順了農民土地承包經營關系，但由于農村土地流轉管理機制不活，農戶間土地流轉大多是私下商定，信息不公開，監督管理不到位，導致財政部門在發放惠農補貼時，領取人因不是原戶主不能直接領取惠農補貼，這部分農民意見大。如果改戶，財政所必須先征求土地承包原戶主同意后才能變更農戶土地承包檔案資料數據，待重新測算后再分配補貼資金；信用社也得重新開戶并打印存折。如果不改戶，必然會出現代領惠農補貼資金違規現象。財政所是出力不討好，左右為難，農民更不高興，直接影響了惠農資金“一折通”機制運行。

4. 代理制度不健全。

目前，在廣大山區農村，因為只有信用社在鄉鎮設有營業網點，所以它也就成了惠農補貼“一折通”發放的主要代理銀行。縣鄉財政部門與縣鄉信用社之間雖然就代理業務進行了大量溝通協調，但由于缺乏健全的工作責任制度和監督約束機制，導致鄉鎮信用社代理業務的積極性不高，財政所與信用社之間的關系難協調，代理業務難推進。有的鄉鎮信用社甚至以農戶補貼資金數目太小、開戶成本高、工作量大和人員不夠為由不愿代理“一折通”業務，這種現象在經濟條件差的鄉鎮最為明顯。代理制度不健全，業務不規范，服務質量不高，導致惠農補貼“一折通”發放機制推進不到位。

5. 惠農補貼政策不完善。

一是確定兌付時間不合理。如去年的糧食直補和退耕還林糧補款從4月初開始兌付，水稻良種補貼和綜合直補從5月初開始兌付，到7月底才能結束。今年該縣將水稻良種補貼、糧食直補和綜合直補資金實行集中兌付，在8月底才能結束。期間，省財政廳在8月9日下撥能繁母豬補貼專項資金，要求各縣在8月15日前以“一折通”的方式兌付到農民手中，并在8月14日以鄂財辦發[2007]20號文下發通知，要求省財政廳駐各地財政監督檢查辦事處牽頭負責，市州財政局抽調監督局、農業科、農村財政管理局（科）等有關人員組成專項檢查小組，于8月15日立即對市（州）及所轄縣（市、區）能繁母豬存欄補貼資金撥付、發放情況開展專項檢查。偏遠縣市僅接到紙質通知一般也得一個星期。市縣財政部門即使能通過網上查收，從接到之日起，用最快的速度專事專辦，那么找縣委、政府匯報，找畜牧部門和鄉鎮溝通工作，統計核實全縣能繁母豬存欄情況、制定方案、測算補貼、打印存折等，走完這些必要的工作程序，最少也得10～15天時間才能保證實施兌付。這與上級的要求明顯不相符，縣鄉財政部門左右為難，工作壓力非常大。二是因退耕農戶退耕時間、林業部門驗收發證時間和糧補款領取時間不一致，常常出現一個農戶多個戶頭的現象，縣鄉財政和信用社在兌付補貼時不得不花費大量的時間和精力逐戶逐人進行核對、匯總，打印存折，造成惠農補貼“一折通”發放任務不能按時按要求完成。

三、對策建議

推行惠農補貼“一折通”發放辦法，事關黨的惠農政策的貫徹落實，事關廣大農民的根本利益，事關農村經濟社會的和諧發展。因此必須完善機制，扎實推進，落實到位。

1. 明確“一折通”發放補貼范圍，構建涉農補貼防護體系。

應把糧食直補、水稻良種補貼、退耕還林糧補款、退耕還林生活補助、庫區口糧差價補助、農機具補貼和農村特困救助、散孤兒救助、五保補助金、計劃生育家庭獎勵扶助、“降消”補助等所有對農民個人的財政涉農補貼項目全部納入“一折通”范圍，構建財政涉農補貼防護體系，防止擠占、挪用、冒領補貼資金現象發生。另外，對新出臺的補貼政策，要充分考慮各縣縣情，確定兌付時間和考核驗收時間，使縣級有一定的時間組織落實，以保證兌付效果。

2. 創新激勵機制，確保“一折通”推進到位。

要創新惠農政策兌付激勵機制，按照省里補助、縣里配套的籌資辦法，對落實鄉鎮惠農政策給予專項經費補助，主要用于鄉鎮惠農政策宣傳與培訓、基礎數據登記和上報、車燃費等費用支出。每項補貼政策的表冊設計與印刷費用應由縣財政直接承擔，統一設計并印發到鄉鎮，確保“一折通”推進到位。對惠農補貼“一折通”社會化發放信息網絡建設好、補貼資金量大、兌付及時的重點鄉鎮實行重點補助，體現公平、合理，促進鄉鎮加強網絡建設，完善、推進惠農補貼“一折通”發放辦法。引進“競爭法則”，選擇工作積極性高、服務態度好、業務操作簡便、工作效率高的金融機構代發補貼資金，確保代發質量。并與代理金融部門簽訂協議，制定業務代理管理制度等措施，明確責任，規范代理行為，確保效果。對管理規范、服務質量高的金融部門給予一定補助，保證業務代理的長期性、穩定性，體現履行政府職能的有償性和公平性。

3. 整合惠農補貼項目，節約行政成本。

堅持簡便易行，方便兌付和節約行政成本的原則，按照惠農補貼主要課補對象，把當前農村已實施的10余項財政涉農補貼項目進行整合，歸并成農業綜合補貼、社會優救專項補助和新農村建設專項補助三大補貼項目。即把糧食直補、水稻良種補貼、農業生產資料綜合直補、退耕還林糧補款、退耕還林生活補助、庫區口糧差價補助和農機具補助七大補貼項目合并歸類為農業綜合補貼。除農機具補貼按農民購買時間進行補貼發放外，其它六項補貼全部集中在每年的3~5月份一次性直發到農戶。這幾大補貼課補對象主要是依農民種植的田畝、地畝面積為主要依據進行測算和補貼的，解決的都是農業發展問題，資金總量相對較大，受益農民一次性領取的補貼款也多，可以解決春季農業生產資金的不足，一定會受到廣大農民贊同；把農村特困救助、散孤兒救助、五保補助金、計劃生育家庭獎勵扶助、“降消”補助等對貧困、弱勢農民實行的各類社會優撫、救助項目歸并為社會優救專項補助，分月或按季直接打入受益農民個人銀行存折，按期計息，農民憑證領取；把農村安全引水補助、農民新建沼氣補助、倒房農民災后重建等各類補助歸并為新農村建設專項補助，實行“一折通”社會化發放。整合惠農補貼項目后，將會節約一定的人力、物力和財力，大大降低行政運行成本。

4. 強化監督管理，提高惠農補貼“一折通”社會化發放質量。

一是要建立兩大臺帳和兩項管理制度，完善信息資料。建立“兩大臺帳”就是建立種糧農戶基礎信息臺帳和社會優救對象基礎信息臺帳。即：鄉村兩級組織要著眼全局，統籌兼顧，抽調專班進村入戶調查摸底，把所有種糧農戶家庭情況、承包土地面積和變更情況、種糧情況、惠農補貼資金領取情況等基礎信息資料核實、登記詳實，分戶建立種糧農戶基礎信息臺帳；加強財政、民政、公安、農業、林業、統計等部門工作協調配合，把社會優救對象的家庭人口、耕地面積、家庭年收入和優救補貼領取情況等信息資料逐戶逐人的審查、核實，確定優救對象，建立社會優救對象基礎信息臺帳。建立“兩項管理制度”就是建立縣、鄉、村三級農村土地信息聯絡制度和財政涉農補貼動態管理制度，即縣級農村土地管理部門要建立農村土地信息管理制度，定期與鄉鎮溝通信息，了解情況，并結合農村實際情況，堅持“農民自愿、公正合理、及時變更、鼓勵發展”的原則，制定并完善農村土地流轉管理辦法，形成統一的管理機制，讓農村土地流轉由“暗”轉“明”，政府土地管理由被動轉向主動；鄉鎮政府要與各村建立農村土地信息聯絡制度，明確職責，溝通信息，了解民意，形成齊抓共管農村土地工作的組織、機制保障。村級組織要關注村民土地流轉意愿、動態，及時掌握、記錄和上報農戶土地流轉信息資料。鄉鎮財政所要利用村級財務分月集中報帳、會審時間，與各村會計人員核對土地信息資料。同時，要創新財政工作思路，把農村土地信息管理工作納入干部年度工作績效考核范圍，與惠農政策落實、財政管理、財政監督等重點工作一并考核，一并兌現，增強干部管理農村土地的積極性和主動性，確保農村土地信息資料的完整，維護農民根本利益。要建立農村土地動態管理制度，尊重民意，對農村土地實行動態管理，支持農民轉型，鼓勵集約經營，發展現代農業。為強化惠農資金監督管理，公開透明落實惠農政策奠定基礎。

二是搭建網絡信息平臺，推行電子政務。各級政府必須加大對鄉鎮的寬帶網絡建設投入力度，實現每個鄉鎮都通網絡的目標。縣財政與縣對鄉鎮設有營業網點的金融單位必須連通局域網，消除網絡鏈接“盲點”，實現縱向與省市聯網，橫向與縣直單位、鄉鎮聯網目標。在此基礎上，推行鄉鎮國庫集中收付改革，把所有對農民個人的財政涉農補貼資金全部實行國庫集中支付，通過代理銀行直達受益農戶個人帳戶，按期記息，隨時兌付，從源頭上避免財政涉農補貼資金被擠占和挪用。并通過財政與編制政務公開信息網或縣級門戶網站、電視臺、報紙等載體把每項惠農補貼資金的撥付、測算、發放等基本情況全面向社會公開，方便群眾查詢、監督，提高惠農政策落實公信力。

（作者單位：湖北省財政廳駐十堰市監督檢查辦事處）