關(guān)于完善我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的思考

摘要：我國(guó)農(nóng)發(fā)行當(dāng)前存在著在經(jīng)營(yíng)管理過程中缺少法律規(guī)范；資金來源不足，融資能力低；業(yè)務(wù)范圍狹窄；不良貸款數(shù)量大，處理不良貸款的能力較低；缺乏信用風(fēng)險(xiǎn)控制，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大等主要問題。針對(duì)存在的問題，可以采取完善農(nóng)業(yè)政策性金融法律法規(guī)體系，建立良好的法律環(huán)境；拓寬資金來源，提高融資能力；調(diào)整職能定位，拓展業(yè)務(wù)范圍；優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)質(zhì)量；完善風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制等措施，以期使農(nóng)發(fā)行通過改革和完善能夠更好的發(fā)揮支農(nóng)的作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；農(nóng)業(yè)政策性金融；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

中圖分類號(hào)：F320

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-291X(2007)10-0062-03

一、當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策性金融面臨的問題

1994年，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的建立標(biāo)志著一個(gè)建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，專門從事農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)政策性銀行的誕生。經(jīng)過10多年的運(yùn)行實(shí)踐，農(nóng)發(fā)行在貫徹執(zhí)行國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、加快農(nóng)村金融體制改革、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但由于其成立時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)不足，加之經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，農(nóng)發(fā)行在經(jīng)營(yíng)管理中逐漸出現(xiàn)了一些問題，嚴(yán)重地影響了農(nóng)業(yè)政策性金融職能作用的發(fā)揮，所以加強(qiáng)和完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融成為了一個(gè)重要的課題。

(一)農(nóng)業(yè)政策性金融在經(jīng)營(yíng)管理過程中缺乏法律規(guī)范

在國(guó)外，政府基本上都制定了針對(duì)農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的專門法律法規(guī)，內(nèi)容包括其組織領(lǐng)導(dǎo)體制、業(yè)務(wù)范圍、資金來源與應(yīng)用等方面。因?yàn)橛蟹傻谋Ｕ希r(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)能夠依法、規(guī)范管理。例如，日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》等。但我國(guó)在1995年出臺(tái)了《中央銀行法》和《商業(yè)銀行法》后，有關(guān)農(nóng)業(yè)政策性金融的相關(guān)法律卻遲遲沒有出臺(tái)，農(nóng)發(fā)行主要依據(jù)《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》、《糧食流通條例》等政策規(guī)定進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致在經(jīng)營(yíng)管理過程中缺乏必要的法律規(guī)范，法律地位無法得到確認(rèn)，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)受到了很大的影響，如農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)經(jīng)常受到各部門干預(yù)，收購資金經(jīng)常被擠占、轉(zhuǎn)移，這與農(nóng)業(yè)政策性金融缺乏完善的法律保護(hù)有著一定的聯(lián)系。

(二)資金來源不足，融資能力低

我國(guó)在1994年建立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行時(shí)，考慮到我國(guó)金融市場(chǎng)的狀況，即剛剛起步，規(guī)模有限，且政策性銀行難以從金融市場(chǎng)上籌措到足夠的資金，所以政府將其資金來源界定為財(cái)政撥款、向金融機(jī)構(gòu)(主要是商業(yè)銀行)發(fā)行金融債券等。但這兩種資金來源要受到國(guó)家財(cái)政運(yùn)行狀況的影響，而我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政資本其供給能力是有限的。為了及時(shí)解決農(nóng)業(yè)政策性銀行的資金來源問題，中央銀行再貸款成為農(nóng)業(yè)政策性銀行的一個(gè)主要資金來源，由圖中可以看出在2003年，農(nóng)發(fā)行向央行再貸款金額占其總負(fù)債的比例高達(dá)91%，即使在2005年，農(nóng)發(fā)行減少了再貸款的數(shù)量，這一比例也達(dá)到63%。而農(nóng)發(fā)行尚沒有開展境外籌資業(yè)務(wù)，也不能吸收存款，所以其資金來源存在結(jié)構(gòu)不均衡，資金來源十分單一的問題。

同時(shí)，從中央銀行的角度來看，農(nóng)發(fā)行的資金來源主要依靠人民銀行，數(shù)量之大、占中央銀行貸款總額數(shù)量之高、借用期限之長(zhǎng)，與國(guó)外相比是比較少見的。而中央銀行也因?yàn)榫揞~再貸款成為了農(nóng)發(fā)行的最后貸款人，這樣下去一方面造成中央銀行為了支持農(nóng)發(fā)行解決糧棉收購問題而大量發(fā)行基礎(chǔ)貨幣，影響了基礎(chǔ)貨幣的投放，不利于保持通貨穩(wěn)定，進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，如果不增加再貸款，農(nóng)發(fā)行將會(huì)沒有資金來源，造成資金短缺，影響正常業(yè)務(wù)的開展。由此而逐漸形成了一種因?yàn)檗r(nóng)發(fā)行的信貸資金需求而形成的基礎(chǔ)貨幣倒逼機(jī)制。

(三)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍較窄

從1998年開始，為了配合糧食流通體制的改革，國(guó)務(wù)院決定將農(nóng)業(yè)開發(fā)性貸款和糧棉加工企業(yè)貸款業(yè)務(wù)從農(nóng)發(fā)行劃出，目前農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)基本不涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，僅限于為糧、棉、油等農(nóng)副產(chǎn)品收購提供貸款，實(shí)行收購資金的封閉管理，因而變成了單一的糧棉收購銀行，表中表明了這種情況。隨著糧食購銷體制的改革，糧棉市場(chǎng)的全面開放，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)活動(dòng)范圍受到了極大的限制，貸款規(guī)模大幅度下降，職能單一的問題十分突出。

即使如此，在支持糧油流通方面，農(nóng)發(fā)行的問題也是很嚴(yán)重的。近些年來，棉花購銷已經(jīng)市場(chǎng)化，同時(shí)，隨著糧食購銷市場(chǎng)化程度的提高、購銷主體的多元化，國(guó)家擁有的糧棉購銷企業(yè)比例明顯下降，過去糧、棉購銷企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的格局被打破，農(nóng)發(fā)行獨(dú)家供應(yīng)收購資金的格局也逐漸被打破。因此，以購銷信貸為主的農(nóng)發(fā)行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)也在日益萎縮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2002年放開糧食購銷市場(chǎng)的8個(gè)主銷區(qū)省份，農(nóng)發(fā)行的糧油購銷貸款比上年下降了56%。與此同時(shí)，一些帶有公益性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目投入及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，由于業(yè)務(wù)限制卻難以得到政策性資金的扶持。

(四)不良貸款數(shù)量大，處理不良貸款的能力較低

不良貸款對(duì)我國(guó)金融業(yè)的影響是非常巨大的，這不僅僅表現(xiàn)在商業(yè)性銀行，農(nóng)業(yè)政策性銀行也同樣存在著這樣的問題。2005年末，農(nóng)發(fā)行貸款余額為7 871億元，其中，糧食貸款6 353億元，棉花貸款1 255億元；在全部貸款中，短期貸款3 545億元，占全部貸款余額的45%。按照五級(jí)分類，農(nóng)發(fā)行的不良貸款比例較高。由于財(cái)政的歷年補(bǔ)貼不到位而形成的不良資產(chǎn)的歷史累積，在農(nóng)發(fā)行賬面形成了大量風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。

作為農(nóng)業(yè)政策性銀行，它也應(yīng)該與商業(yè)性銀行一樣，講求安全性。但不良貸款規(guī)模太大，必將會(huì)影響到農(nóng)發(fā)行的可持續(xù)發(fā)展能力和資金的再投放能力，給其安全性經(jīng)營(yíng)帶來巨大的壓力。所以，對(duì)于農(nóng)發(fā)行的不良貸款問題同樣不可小視。然而，目前我國(guó)一些部門對(duì)于農(nóng)發(fā)行不良貸款的問題的認(rèn)識(shí)存在誤差，認(rèn)為它是政策性銀行，不良貸款比率較高是正常的，加之國(guó)家會(huì)給農(nóng)發(fā)行財(cái)政撥款，為其提供發(fā)行金融債券的擔(dān)保，所以農(nóng)發(fā)行沒有處理不良貸款的顧慮，對(duì)于不良貸款的處理沒有足夠的重視，缺少必要的清理手段和機(jī)制，處理不良貸款的能力較低，使其積累了大量不良貸款。

(五)缺乏信用風(fēng)險(xiǎn)控制，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大

從經(jīng)驗(yàn)來看，具有完善風(fēng)險(xiǎn)管理體制的農(nóng)業(yè)政策性銀行都獲得了成功。許多國(guó)家為了防范農(nóng)業(yè)政策性銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)都建立了完善的組織結(jié)構(gòu)體系及流程管理體系，并且運(yùn)用科學(xué)的、以數(shù)據(jù)分析為基礎(chǔ)的決策系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)。

從農(nóng)發(fā)行自身來說，由于是國(guó)家財(cái)政提供資金建立，它的風(fēng)險(xiǎn)都由國(guó)家承擔(dān)，不需要過多考慮風(fēng)險(xiǎn)問題，這就導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)發(fā)行發(fā)放貸款不計(jì)規(guī)模、貸款不計(jì)利息、償還不計(jì)期限等問題。另外，一方面糧棉購銷企業(yè)既要按照政府定價(jià)收購農(nóng)副產(chǎn)品，又要按市場(chǎng)價(jià)格銷售，導(dǎo)致這些企業(yè)無法規(guī)避價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，由于近年來我國(guó)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)了供大于求的狀況，導(dǎo)致糧食難以順利按照既定價(jià)格出售，長(zhǎng)期庫存積壓。所以，從某種程度上來說，農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是在進(jìn)一步加大的。

從上面五點(diǎn)可以看出，從某種程度上講，單一的資金來源、快速增長(zhǎng)的不良資產(chǎn)、日益增加的虧損，已使農(nóng)發(fā)行成為政府的沉重負(fù)擔(dān)；業(yè)務(wù)單一、資產(chǎn)閑置、資金運(yùn)營(yíng)效率低下，也使其已無法實(shí)現(xiàn)政策性金融機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)于農(nóng)發(fā)行的改革迫在眉睫。

二、完善我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融的幾點(diǎn)建議

(一)完善農(nóng)業(yè)政策性金融法律法規(guī)，建立良好的法律環(huán)境

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行依賴于規(guī)范的法律制度，所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也就是法制經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)政策性銀行作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中不可或缺的一個(gè)主體，也應(yīng)該有規(guī)范的法律法規(guī)對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。各國(guó)一般都有相應(yīng)的法規(guī)、制度來規(guī)范本國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)體制、業(yè)務(wù)范圍、資金來源及運(yùn)用、財(cái)政稅收等作出規(guī)定。如日本的《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、印度的《國(guó)家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展銀行法》等。立法中明確界定了農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)與政府、中央銀行和企業(yè)等各方面的關(guān)系，以擺脫外部的干預(yù)，維護(hù)自身權(quán)益。建議我國(guó)盡快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)政策性銀行法》，以規(guī)范農(nóng)發(fā)行和政府部門的行為，以保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、借款人、存款人和其他客戶合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)發(fā)行的經(jīng)營(yíng)管理，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，維護(hù)金融秩序。

(二)拓寬農(nóng)業(yè)政策性銀行的資金來源，提高其融資能力

一方面來說，農(nóng)發(fā)行政策性金融職能的發(fā)揮有賴于長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低成本的資金來源，要提高抵御和防范風(fēng)險(xiǎn)的能力，也需要具有穩(wěn)定的資金來源。因此，除常用的由國(guó)家財(cái)政撥款、向中央銀行再貸款、農(nóng)發(fā)行向國(guó)有商業(yè)銀行發(fā)行金融債券外，提高農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)的融資能力，尋求長(zhǎng)期并且穩(wěn)定的資金來源，需積極開創(chuàng)新的融資渠道；另一方面，現(xiàn)實(shí)情況是政府財(cái)政運(yùn)行緊張，國(guó)債發(fā)行規(guī)模大，想要依靠政府加大財(cái)政投入已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)。因此，要發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性金融在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，也必須找到更好、更有效的融資渠道。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，如印度農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源有現(xiàn)金存款、通知存款、政府債券、銀行債券、股本金等應(yīng)有盡有，并各占相當(dāng)比例，資金來源十分廣泛。

拓寬農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的資金來源，基本的渠道有三條：

1.充實(shí)農(nóng)發(fā)行的資本金。銀行最基本的資金來源就是資本金，它是銀行開展業(yè)務(wù)和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，一個(gè)銀行所擁有的資本金的多少，標(biāo)志著銀行資金實(shí)力和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小，所以國(guó)家應(yīng)該通過撥款充實(shí)農(nóng)發(fā)行的資本金。如法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行在長(zhǎng)達(dá)50年的時(shí)間里，國(guó)家的資金支持幾乎成為其全部中長(zhǎng)期貸款的來源；日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫由財(cái)政投資創(chuàng)建而成，50%以上的資本金由政府出資。同時(shí)，由于農(nóng)發(fā)行是政策性銀行，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主要體現(xiàn)國(guó)家的政策方向，那么由國(guó)家財(cái)政撥給的資本金占其信貸資產(chǎn)的比重，還應(yīng)大于國(guó)有商業(yè)銀行和其他銀行。

2.間接利用社會(huì)儲(chǔ)蓄。包括吸收農(nóng)村養(yǎng)老統(tǒng)籌基金、醫(yī)療基金、郵政儲(chǔ)蓄存款等作為農(nóng)發(fā)行的資金來源。這樣做可以降低農(nóng)發(fā)行的籌資成本，符合籌資低費(fèi)用、低成本的要求。

3.吸收社會(huì)公眾存款。從國(guó)外政策性金融機(jī)構(gòu)看，有的不吸收公眾存款，有的吸收公眾存款，如法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸銀行吸收的存款總額占其資金來源的50%以上。對(duì)此，在這方面我們也可作些嘗試。

(三)調(diào)整職能定位，拓展業(yè)務(wù)范圍

當(dāng)前，農(nóng)發(fā)行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品收購資金封閉管理的運(yùn)行目標(biāo)，并在建立后的10多年時(shí)間里在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。但是針對(duì)其業(yè)務(wù)范圍較狹窄，職能定位不準(zhǔn)的問題，農(nóng)發(fā)行應(yīng)立足于現(xiàn)在的職能，積極適應(yīng)糧棉流通市場(chǎng)化改革的需要和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，拓展新的職能，適當(dāng)增加業(yè)務(wù)種類。第一，支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)改造，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供后備力量。第二，要支持農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益。第三，支持農(nóng)業(yè)環(huán)境治理，保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。第四，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)開發(fā)的功能。農(nóng)發(fā)行從事其他農(nóng)業(yè)政策性金融活動(dòng)，將更加有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加符合國(guó)家的對(duì)于解決三農(nóng)問題的相關(guān)政策，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)政策性銀行的作用。

(四)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)質(zhì)量

農(nóng)發(fā)行要吸引多元化產(chǎn)權(quán)主體參與籌資，提高農(nóng)業(yè)性政策金融的運(yùn)行績(jī)效，必須改善現(xiàn)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化資產(chǎn)質(zhì)量。可以考慮通過以下幾個(gè)方面的調(diào)整來實(shí)現(xiàn)：第一，加強(qiáng)對(duì)資金的調(diào)度管理，盡可能減少無效資金占用，嚴(yán)禁違規(guī)挪用資金，從而提高資金使用效率。第二，加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新，開發(fā)適合農(nóng)村金融市場(chǎng)需求的產(chǎn)品，盡可能提高經(jīng)濟(jì)收益。第三，開展銀行間的拆借業(yè)務(wù)，對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開發(fā)服務(wù)的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)給予資金支持。第四，發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性銀行的中間業(yè)務(wù)，開展咨詢、評(píng)估、為農(nóng)業(yè)高新技術(shù)項(xiàng)目融資的擔(dān)保業(yè)務(wù)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

(五)完善農(nóng)業(yè)政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)制

隨著糧棉流通體制市場(chǎng)化改革的不斷深入，對(duì)于農(nóng)業(yè)政策性銀行的貸款管理也應(yīng)該轉(zhuǎn)向以風(fēng)險(xiǎn)控制為主。一是要出臺(tái)新的信貸管理辦法，以風(fēng)險(xiǎn)控制為中心，探索防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)信貸管理，提高信貸資金使用效益，把信貸資金風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度。二是要借鑒國(guó)際國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理辦法，為農(nóng)業(yè)政策性銀行所用，用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)理念管好用好信貸資金。三是建立貸款責(zé)任人管理制度，強(qiáng)化管理責(zé)任約束。四是妥善處置歷史遺留的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，由于政策等原因糧棉企業(yè)形成的歷史包袱較重，在農(nóng)發(fā)行形成了大量風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，為促進(jìn)其健康發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)盡快處置上述政策性原因形成的大量風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)。

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[9] 王春年.淺談深化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革[J].經(jīng)濟(jì)師，2004，(5).

[責(zé)任編輯 張 凌]