低保起步 扶貧轉身

今后中國農村數千萬貧困人口的基本生活仰賴“農村低保”，“開發式扶貧”的籌資機制和運行模式面臨轉型

目標指向“赤貧人口”

在中國政府啟動扶貧戰略20多年后，目前農村尚有2000多萬貧困人口。這部分人群收入很低，缺乏生產技能和

生活資料，即使暫時脫貧，一旦遇到意外災難，也很容易返貧。對此，學界和輿論早有建立農村低保制度的呼聲，并日益成為共識。

5月23日，溫家寶總理召開國務院常務會議，專題研究農村低保。會議認為，目前在全國農村普遍建立最低保障制度，“條件基本具備”。會上還原則通過了《國務院關于在全國建立和完善農村最低生活保障制度的意見》（下稱《意見》），近期將正式下發。

中國曾是全球貧困人口最多的國家。1978年后，市場化改革推動經濟發展，同時政府啟動扶貧戰略，中國的貧困人口逐年大幅減少，累計2億多人擺脫了貧困。

據國務院扶貧辦公室統計，截至2006年底，中國農村還有2148萬人年收入低于693元的絕對貧困線，屬“赤貧人口”；5000多萬人年均收入不足1000元，稱為“低收入人口”。

進入21世紀后，政府扶貧的績效在遞減。國際經驗表明，當一個國家的貧困人口比例低于5％時，單靠扶貧很難奏效。

事實上，中國經過20多年扶貧后，真正具有“造血”功能的貧困人口基本已脫貧。現有2000多萬赤貧人口一半以上居住在山區，有接近一半的農戶人均土地不足1畝；受教育程度很低，有相當比例的是文盲，有的常年生病，加之生產生活條件惡劣，主要靠農業為生。

這些人的脫貧，大多只能靠“輸血”解決。政府對他們給予持續、穩定的基本生活救助，顯得極為重要且迫切。而惟一能夠實現這一目標的，就是在農村建立最低生活保障制度。

中國城市早就建有低保制度。如今，在農村全面建立低保制度，是實現“全民低保”的重大突破，也是建立“覆蓋城鄉的社會保障體系”的第一步。

“從理論上說，農村低保制度全面建立后，中國就不應該存在絕對貧困人口。現有絕對貧困人口都應納入農村低保覆蓋范圍。”國務院扶貧辦政策法規司司長劉福合對《財經》記者說。

中央地方共擔低保投入

最低生活保障制度是國際上通行的確保社會弱勢群體基本生活的制度。一般由政府出資，針對城鄉居民中收入低于某一標準的人口，每年給予一定現金補助。具體補助標準根據低保對象的年收入水平、當地平均生活水平和政府財力綜合確定。

1998年后，中國政府在城市試行最低生活保障制度。2006年，中國共有2233萬名城市人口被納入城鎮低保，中央財政為此支付136億元；加上地方政府的投入，城市已經實現“應保盡保”。但受制于城鄉分割的二元體制，中央財政在農村低保方面長期沒有投入。

近年來，中國財政收入連年增長，2006年已經接近4萬億元。財力的增強為建立農村低保制度提供了物質基礎。與此同時，全國各地自發的農村低保覆蓋面日漸擴大，目前已經有27個省份出臺了有關政策性文件，覆蓋2400多個縣，共1300多萬低保對象。

正是由于地方的積極探索，此次《意見》要求，凡是未建立農村低保制度的省份，應該盡快建立制度；已建立制度的要逐步完善相關制度，規范操作。《意見》中明確了農村低保的目標，即“把符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩定、持久地解決全國農村貧困人口的溫飽問題”。

對至為關鍵的財政投入問題，此次《意見》中也說得很明確：建立和完善農村低保制度，要以“地方政府為主，實行屬地管理”。各級地方政府應當把農村低保資金列入財政預算，省級政府應當加大對農村低保的投入，“中央財政對財政困難地區給予適當補助”。

據接近決策者的人士透露，由于農村低保標準的制定、對象的確定、低保補助的發放等，都需要縣鄉政府負責，很多信息只有基層政府才能掌握，因此農村低保只能實行“屬地管理”。由于擔心地方虛增低保規模，“亂花錢”，中央財政只是對“中西部地區給予適當補助”。

據十屆全國人大五次會議批準的2007年中央財政預算報告，中央財政今年將為農村低保制度建設支出30億元。這是1949年來中央財政首次為農村低保付費。但是有社會學者指出，這一數額低于學界和公眾的預期，今后應該逐年增加。

去年年底，中央決定全國建立農村低保制度后，財政部和民政部就對農村低保所需投入展開調研。據民政部測算，中國農村2000多萬絕對貧困人口，其中有1972萬人應當納入低保體系。要把這些人口全部納入低保，可能需要近200億元財政投入。

財政部官員則認為，農村低保作為社會保障體系的一部分，其支出應由中央和地方分擔，“中央可能不用花那么多錢”。再者，目前中央財政每年用于扶貧的投入高達140億元左右，這些投入與低保資金如何形成合力，是當前應研究的首要問題。

目前，財政部與民政部正在就上述30億元的分配方案進行最后的測算，預計近期將有結果。

“中央財政這30億元，只是用于支持建立低保制度的第一筆資金。按照城鎮低保的經驗，今后中央財政用于農村低保的投入將會逐步增加。”接近決策層的人士告訴《財經》記者。

扶貧戰略面臨轉型

農村低保制度建立后，農村絕對貧困人口應能被納入低保體系，其基本生活不再屬于扶貧的范圍。扶貧的任務與對象都有重大變化，對中國扶貧戰略的轉型提出迫切要求。

目前，國家統計局每年都要公布中國的絕對貧困人口總量。這些數字是基于各地的抽樣調查、然后推算而來的，并非各地逐個實地調查后匯總。因此，通過數據，只能知道某省或全國共有多少貧困人口，但具體一個村有多少貧困人口并不清楚。

新的農村低保制度建立后，民政部門必須通過農村居民的參與式評價分析，準確鑒別低保對象，然后政府根據其年度收入情況，確定真正的貧困人口規模以及相應的低保待遇。

正因為此，扶貧部門與民政部門需要協調配合。對于農村低保和扶貧的銜接，《意見》指出，由民政部門負責農村低保工作，扶貧部門“要密切配合，做好扶貧開發與最低生活保障的銜接工作”。

據此，今后民政部農村低保部門將負責農村缺乏勞動能力的人的基本生活，扶貧部門將主要扶持有勞動能力的貧困人口脫貧致富。5月23日的國務院常務會議也指出，農村低保應“重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農村居民”。

其實，正是由于農村低保與扶貧對象有相當的交叉，去年底，財政部在草擬有關預算方案時曾提出，現有中央財政扶貧資金能否不再增加，節余的資金可用于資助農村低保。但是這一提議遭到國務院扶貧辦的強烈反對，最后中央財政扶貧資金比去年增加7億元。

在國務院扶貧辦看來，農村低保與扶貧開發都是解決農村貧困的有效手段，兩者相輔相成，不能相互代替。民政部低保司農村處處長高華俊接受采訪時亦認為，民政部門負責農村缺乏自救能力的、生活困難的特困人口，而扶貧辦主要扶持有勞動能力的貧困人口。

財政部門則更重視資金的使用效益。財政部有關官員表示，中央財政今年用于扶貧開發的無償資金達到144億元，當前首要的是把現有的這筆資金用好，實現效益最大化。

專家指出，中國農村全面建立低保制度后，中國現有扶貧戰略必將面臨制度轉型。現有政府扶貧的籌資機制、投資方式、運行模式都應在廣泛調查研究的基礎上，征求專家、公眾、基層政府、貧困群體的意見，制定更為有效的扶貧戰略。