論歐盟在聯合國中的地位和作用

自20世紀50年代開始的歐洲一體化不僅僅是一個以歐洲大陸為地域范圍，對內不斷深化和擴展經濟與社會整合的進程，也同時是歐洲面向國際社會時獨立地位不斷加強，影響力不斷提升的過程。

歐盟參與聯合國活動的法律依據和多重身份

歐盟與聯合國之間密切關系的不斷發展是建立在歐洲一體化進程中一系列的條約框架內的。創建歐洲共同體的《羅馬條約》的第116條中就要求歐洲委員會在聯合國各機構中就經濟問題進行投票時向成員國提出統一的立場建議。隨著一體化的深入，不斷修改的《歐共體條約》首次賦予了歐洲共同體獨立的國際法人資格。同時，條約的第302條規定了共同體參與聯合國的方式：由歐洲委員會作為歐共體的代表同聯合國及其各個專門機構確保一切恰當的關系。據此，歐共體在聯合國中就自己所涵蓋的領域擁有了能夠完全代表各個歐共體成員國的專屬權限。1993年，標志歐盟誕生的《馬斯特里赫特條約》一方面在表述歐盟共同外交與安全政策的目標時，強調了聯合國憲章原則的重要性，另一方面明確了歐盟成員國在聯合國中應持有的立場：“各成員國應在國際組織內和國際會議期間協調其行動，各成員國應在上述國際論壇上堅持聯盟的共同立場”；“參加聯合國安理會的聯盟成員國應共同商討問題，并向聯盟其他成員國通報一切情況。任聯合國安理會常任理事國的聯盟成員國在行使其職責時，應在不影響其根據聯合國憲章所承擔的責任的情況下，確保維護聯盟的立場和利益。”。1999年5月生效的《阿姆斯特丹條約》進一步強化了歐盟共同外交和安全政策：要求歐盟各成員國在共同享有重要利益的地區實施共同戰略，并設立了共同外交和安全政策高級代表一職。這一改進進一步提高了歐盟在聯合國中，尤其是在安理會上“用同一個聲音說話”的能力。

《聯合國憲章》規定了聯合國是一個以主權國家為參與者的國際政治組織，因此歐盟不具備成為其成員的資格。從而在參與聯合國各項運作的過程中，歐盟往往根據自己影響能力的大小和利益相關程度采取不同的特殊身份。

觀察員資格是歐盟在聯合國各個部門和機構中最常見的身份，權力十分有限，僅限于參加正式會議，也往往只能在所有正式與會成員發表完所有意見之后才有權進行一定程度的干預。觀察員不能提出修正案，不能主持會議或做大會報告。更不用說投票權了。當前，歐盟在安理會、聯大以及大多數的專門機構中均擁有觀察員的身份。

全面參與者是另一種非常規地位，又被稱為“被提升了的觀察員”。這也是歐盟參與聯合國運作的一個重要身份。較之觀察員地位，全面的參與者可以提出議案或修改案，在發表自己的意見干預會議時也沒有時間或內容長短的限制。同時還可以擔任報告人或主持會議。但較之成員國地位，全面的參與者仍然沒有投票權，也沒有阻礙共識達成的權力。自從1992年里約“地球峰會”之后，歐盟開始以這樣的身份更積極參與到在許多主要的聯合國會議和常設機構的活動中，例如在聯合國可持續性發展委員會和森林問題的政府間論壇中。

歐洲共同體被接納為聯合國糧農組織(FAO)的正式成員是一個特例。這是由于早在1962年，歐共體與FAO就建立起了緊密的合作關系。而在1991年，FAO章程的修改也為歐共體獲得正式成員身份鋪平了道路。自此，歐共體在FAO中享有代表各歐盟成員國的資格，各成員國僅保留在FAO的組織與預算問題上的決定權。

歐盟以上述不同身份參與聯合國活動，主要原因在于其在各個領域中的權限不同。因為在糧農組織覆蓋的農業、漁業等領域中，歐盟各成員國已經將這部分的主權讓渡給了歐共體。后者毫無異議地擁有完全的代表權限，成為其正式成員。歐盟在一些專門機構中擁有全面參與者地位，則是因為在歐洲一體化的范圍不斷擴大，共同體內部統一法令不斷出臺，歐盟在這些領域的權限正在不斷上升的同時，為了調和歐盟成員國不愿放棄獨立權力而采取的折中方法。歐盟更多是以觀察員的身份出現在其他聯合國專門機構中，則說明歐盟在這些領域的權限還相當有限。換言之，歐盟在聯合國中身份的不同是歐盟內部在不同領域中一體化程度不等的客觀反映。

聯合國改革進程中的歐盟

聯合國的改革進程對于歐盟來說，不失為一個能夠擴展國際舞臺、增加在聯合國中的權重的有利機會。因此，歐盟將自己定義為一個“全球行為者”、“主要的參與者”和一大“軟實力”體活躍地參與到聯合國改革之中。

維護和平、促進經濟與社會的發展一直都是歐洲一體化發展的根本目標，也成為歐盟對外戰略的核心理念。因此，對于聯合國提出的以發展、安全和人權為重點的改革方向，歐盟予以積極的響應和支持。早在2005年首腦峰會的籌備期間，歐盟就開始向準備會議報告的高級專門小組提供捐助，其目的在于傳達歐盟各成員國已經達成的共同立場，引起決策小組的重視。同樣，類似的投入也運用于聯合國秘書長起草發言報告的階段。當2005年春《成果報告》的草案進入到談判與決定階段時，早有準備的歐盟對其中的許多部分都提出了詳盡的建議，并且還在談判外進行了大量的游說工作，使得歐盟的許多建議都在談判中得到了第三世界國家的支持。為了進一步地在發展問題上發揮領導性的作用，2005年5月，歐盟還決定增加官方發展援助的資金，提高它的質量和效率以確保聯合國“千年發展目標”的盡快實現。可以說，這些努力也是歐盟為能夠成立和平建設委員會而采取的多種積極途徑。雖然僅憑歐盟的一廂情愿不可能促使聯合國誕生一個新的機構，但是歐盟確實為和平建設委員會成立協定的出臺發揮了重要的作用。

在聯合國的人權的改革中，歐盟更是成為了一個主要的行動者。對于歐盟來說，聯合國可能是其尋求提高人權保護水平的最為重要的多邊論壇。在歐盟同世界上其他國家進行的政治對話或簽署的雙邊協議中，人權問題總是被作為一項“基本條款”而居于關鍵的地位。因此，長久以來在人權問題上的堅定態度和歐盟內部在人權認識上的統一立場使得歐盟在成立人權理事會這一問題上發揮出至關重要的作用。在創建人權理事會的過程中，其他積極參與談判的各方經常將歐盟視為能夠調和各種分歧意見的可能的驅動力。

除了在人權與發展問題上，歐盟在環境保護、國際勞工標準、國際刑事法庭等聯合國面臨的新問題上也表現出一個“領跑者”的姿態。以環境保護領域為例，歐盟支持在現有的機構，如聯合國環境計劃的基礎上，建立一個更加完整的國際環境治理結構。因此，歐盟積極推動京都協議書的生效，并且成為大量有關環境的多邊公約與協定的重要一方。歐盟在強調聯合國框架的同時，也提出了對聯合國環境計劃的改革。在2002年召開的聯合國環境計劃治理理事會的會議上，歐盟提議建立一個針對環境問題的聯合國專門機構——聯合國環境組織。歐盟認為，如果有穩定充分和可預見的財政援助作為支持，這樣一個組織將會促使環境領域的可持續發展以更加整合和穩固的方式向前發展。盡管會議最后通過的成果報告沒有達到歐盟的預期，但各方對歐盟的提議在未來的可能性達成了一致意見。

近年來，隨著歐盟共同外交與安全政策目標的確立以及聯合國在全球安全領域責任的不斷加重，歐盟與聯合國在安全領域的合作也取得了巨大發展。歐盟在全球安全領域的行動已經從過去發表簡單的聲明轉變為積極參與聯合國民事與軍事的各項行動。1997年的《阿姆斯特丹條約》，將“彼德斯堡任務”納入到歐盟的共同外交和安全政策中，這些任務包括人道主義任務、維和任務以及在危機管理中抗擊武力的任務。在隨后幾年中，在軍事方面，歐盟籌建了一個總兵力達6萬人的快速反應部隊。在民事方面則不斷加強對警力、法官和獄吏等人員的積極儲備。隨后，在歐盟參與的軍事與警力行動，范圍不僅限于歐洲，也擴展到世界的其他地區，在很大程度上對聯合國的維和行動提供了重要的支持。

另外，歐盟近年來多次擴大致使成員國數量大量增加的一體化成果也給聯合國提出了新的改革議題。在聯合國誕生之初，世界各國根據地理位置和當時的世界政治格局而被劃分成五大地區：非洲地區、亞洲地區、東歐地區、拉丁美洲地區和西歐及其他國家地區。歐盟的擴大，尤其是2004年10個中東歐地區國家的加入，使其既包括了西歐地區國家，也包括了東歐地區國家和隸屬于亞洲地區的塞浦路斯。因此，在聯大會議上，不少國家紛紛提出是否應根據新的國際形勢重新劃分聯合國的地區團體。

歐盟在聯合國中作用的局限性

歐盟在各種聯合國機構中的參與越來越多地從幕后走上臺前，在維護人權、環境保護、提供發展援助等方面已經成為了一個強有力的參與者，但在其他更多的領域，這樣的評價還為時過早。

首先，歐盟對聯合國改革的作用與影響受到《聯合國憲章》中成員原則規定的制約和自身身份的限制。聯合國對如何接納非主權國家形式的行為體始終沒有做出明確的國際法規定。歐盟是一個集超國家主義和政府間主義的特點于一身的全新的地區性政治實體，其作為一個地區組織在聯合國中的所取得的現有地位都是基于兩者在實踐中長期合作的成果。要從國際法角度接納歐盟以正式資格加入到聯合國中，必須啟動相當復雜的《聯合國憲章》的修改程序，這種可能性并不太大。

其次，世界各國在世界政治舞臺上活躍時始終置于首位的國家利益主導原則也大大限制了歐盟在聯合國改革中的影響力。對于歐盟之外的聯合國成員來說，一個這么大規模的地區性組織的加入無疑會打破現有國際秩序的平衡，引發當前聯合國各種多邊磋商與表決機制的深刻變革。由此可能造成的國家利益的損失是任何國家不愿意承擔的。而對于歐盟內部而言，用歐盟的聲音取代自己的聲音是否會有損本國利益，削弱自己在國際舞臺的獨立自主的影響力則是各個歐盟成員國，尤其是幾個大國的顧慮。例如，在安理會改革問題上，有些歐洲國家認為，既然歐盟在外交關系上“用同一個聲音說話”，就應該由歐盟各個成員國共同行使英、法的“否決權”。這個方案立即遭到了英、法的拒絕。可見，在聯合國這樣一個國際舞臺上，使本國國家利益最大化的目標仍遠遠高于歐盟的團結與統一。因此，聯合國改革中提出的增加地區代表性目標難以取得實質性的進展。

再者，歐盟內部錯綜復雜的決策機制和一體化道路上遇到的重重阻礙也對歐盟在聯合國舞臺上的作為產生了消極的影響。對于歐盟的發展，歐盟內部始終存在著超國家主義和政府間主義之爭。兩種主義之爭導致了歐盟復雜的決策機制和權限分配。反應到國際舞臺上則表現為歐盟各國在許多問題上或是為實現投票一致性而耗時長久，或是出現投票分歧，這成為削弱歐盟國際信譽的一個重要原因。針對這個問題，草擬的歐盟憲法中包含了確立歐盟獨立法人地位、任命歐盟外交部長和設立歐洲對外行動司的等諸多內容。這些發展無疑將對歐盟在聯合國主要機構、基金、計劃和專門機構中的參與起到深遠的作用。然而，歐盟憲法未能通過的事實不僅減緩了歐盟內部一體化的步伐，也使歐盟在聯合國中的獨立代表性依舊顯得單薄和虛弱。

但放眼未來，歐盟和聯合國的合作前景是廣闊而長遠的。兩個國際組織都以避免戰爭、維護和平、促進人類經濟與社會的發展為存在的目標，共同的理念必然使兩者在越來越多的國際事務中緊密地團結在一起；歐盟在60多年的一體化道路上積累了豐富的經驗，尤其是在運用有效多邊機制方面，值得改革中的聯合國大力借鑒；全球化的浪潮使得傳統的國界限制被打破，越來越多國際事務需要從跨國跨地區的角度進行治理，歐盟作為一個成功的地區性組織將不可避免地成為聯合國重要的伙伴；為了在聯合國各個機構中擁有更大的影響力，歐盟就必須發出同一個聲音，而這個統一立場、提高歐盟對外代表性的過程又將會成為推動歐洲一體化的動力。總之，兩大國際組織關系的不斷發展，將有可能實現這樣一種雙贏：歐盟在一體化的道路上將會走得更遠，而聯合國的改革進程也將獲得全新的動力。

(責任編輯：王棟)