完善政府采購制度的國際新趨勢

聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《采購示范法》修訂的方案與思路

為了規(guī)范世界各國政府采購行為，實(shí)現(xiàn)政府采購科學(xué)化并促進(jìn)各國政府采購貿(mào)易市場開放，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（以下簡稱“貿(mào)易法委員會”）于1994年正式發(fā)布了以政府公共采購為主要規(guī)范對象的《貿(mào)易法委員會貨物、工程、服務(wù)采購示范法》（以下稱《采購示范法》）。

該法的頒布為世界各國政府采購法律制度的建設(shè)與完善提供了良好的示范，為許多國家政府采購立法或者修改提供了示范依據(jù)。但是，隨著國際經(jīng)濟(jì)形勢的變化，特別是以電子技術(shù)為主的科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府采購的規(guī)范化和科學(xué)化又有了更高的要求。

一、《示范法》采購的性質(zhì)及其修改背景

《采購示范法》是聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會1994年在其第二十七屆年會上通過的。由于規(guī)范的主體主要是以公共部門為主的政府部門，因此基本上屬于政府采購部分。

根據(jù)聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會的決議，制訂該法的目的是“促使政府公共采購過程更具有競爭性和透明度，盡可能節(jié)省資金和提高效率與質(zhì)量，增強(qiáng)政府采購的公開性和透明度，使政府采購更公平公正、更具經(jīng)濟(jì)效益和效率①”；貿(mào)易法委員會作為聯(lián)合國大會的政府間機(jī)構(gòu)，是聯(lián)合國為促進(jìn)和協(xié)調(diào)國際貿(mào)易、消除因貿(mào)易法差異而對國際貿(mào)易造成不必要的障礙而設(shè)立的。

因此，“促進(jìn)和鼓勵供應(yīng)商與承包商參與采購過程，尤其在適當(dāng)情況下促進(jìn)和鼓勵無論任何國籍的供應(yīng)商和承包商的參與，從而促進(jìn)國際貿(mào)易②，”同樣是《采購示范法》采購制訂的主要目標(biāo)之一。

但是從性質(zhì)上看，《采購示范法》不同于WTO《政府采購協(xié)議》（簡稱GPA）?！恫少徥痉斗ā返膬?nèi)容是以世界大多數(shù)國家政府采購法律制度為基礎(chǔ)，綜合各國的制度設(shè)計(jì)和操作經(jīng)驗(yàn)，由聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會組織各國專家起草制訂，而不是像GPA一樣通過WTO成員間談判形成。

《采購示范法》的立法目的不在于為國際貿(mào)易和國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一套具有強(qiáng)制性和普遍約束力的法律規(guī)則，而在于為不同制度、不同法系、不同文化條件下的國家或國際組織的政府公共采購行為，提供一種綜合的、示范性的立法理念和制度模式。

《采購示范法》包括政府公共采購制度建設(shè)目標(biāo)價(jià)值、采購的類型、方式、供應(yīng)商資格審查、國際商界參與采購進(jìn)程的規(guī)定、采購的程序要求與組織管理等內(nèi)容。該法通過以來，已經(jīng)成為許多國家和地區(qū)完善采購法律的參考依據(jù)和借鑒，被認(rèn)為是國際政府采購制度情況的綜合反映。

同時，“《采購示范法》也被認(rèn)為是執(zhí)行WTO《政府采購協(xié)議》的一個范例。它的條款、原則和法律框架，已成為執(zhí)行《政府采購協(xié)議》的主要內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。其中，在有關(guān)使用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范和評估供應(yīng)商資格規(guī)則、招標(biāo)文件內(nèi)容等方面，兩個文件基本一致。”

但另一方面，《采購示范法》通過以來，政府采購的情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。政府采購領(lǐng)域中出現(xiàn)的許多新情況新問題，現(xiàn)行的《采購示范法》已經(jīng)無法找到示范依據(jù)。此外，《采購示范法》發(fā)布之后，世界各國在政府采購方面進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，對《采購示范法》的不足及需要補(bǔ)充的內(nèi)容已經(jīng)有了更多的認(rèn)識。

二、《采購示范法》修訂的思路與方案

《采購示范法》的增訂和修改是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，內(nèi)容涉及許多方面。從2004年以來，貿(mào)易法委員會組織世界各國及國際組織的專家進(jìn)行了廣泛而深入的磋商與討論。其中，重點(diǎn)對政府采購?fù)该鞫取F(xiàn)代電子技術(shù)的應(yīng)用、政府采購政策功能等十幾個方面的內(nèi)容進(jìn)行增訂與修改。

第一，進(jìn)一步增強(qiáng)政府采購?fù)该鞫龋嵘少彽墓焦?，增?qiáng)政府采購市場的開放性。由于政府采購具有很強(qiáng)社會公眾性，“公平、公正、透明”是政府采購的永恒的主題。在《采購示范法》的六條目標(biāo)價(jià)值中，就有“使有關(guān)采購的程序具有透明度，促使采購過程老實(shí)公平，給所有供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇③”等三條與此目標(biāo)相關(guān)。

但是，隨著社會進(jìn)步和科技發(fā)展，原有的實(shí)現(xiàn)公開透明及社會參與的規(guī)定仍不能適應(yīng)需要。因此，《采購示范法》修訂中，增強(qiáng)公開性、參與度及保護(hù)公平競爭仍成為一項(xiàng)重要的議題。

第二，發(fā)揮政府采購的功能作用，促進(jìn)社會和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)實(shí)施。

在《采購示范法》的六條目標(biāo)價(jià)值中可以看出，采購的政策功能并沒有納入立法目標(biāo)之中。但是，鑒于政府活動對于社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響的日益加深，以及許多國家和地區(qū)已經(jīng)注重發(fā)揮采購功能作用的事實(shí)，委員會決定在新規(guī)則的修訂中，討論并增加政府采購政策功能作用的相關(guān)內(nèi)容。

政府采購的政策功能是通過其特殊的作用能力實(shí)現(xiàn)的，可以通過立法手段及政府政策措施，通過確定政府采購什么、向誰采購、采購多少、如何采購等，從利益上影響供應(yīng)商的行為和引導(dǎo)其他主體采購行為，實(shí)現(xiàn)對社會經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的調(diào)節(jié)和控制。

第三，廣泛利用現(xiàn)代科技成果，提高采購技術(shù)和效率。需要說明的是，《采購示范法》是國際貿(mào)易法委員會1986年開始起草，1993年基本完成，1994年正式發(fā)布的。

委員會認(rèn)為，高效和可靠的電子采購系統(tǒng)需要在電子安全性、保密性和真實(shí)性以及數(shù)據(jù)的完整性方面有適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，在這方面需要制訂特殊的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并確立重點(diǎn)解決以下問題：電子采購法律認(rèn)可；電子通信手段的類型和內(nèi)容；電子通信與“紙質(zhì)通信”在法律上的“功能等同”；電子采購的法律效力，包括電子信息發(fā)布、電子信息提交、電子簽字、電子合同的法律效力；電子采購的“普及標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定必須使用較大眾性和普及性的電子通信手段，以防止采購實(shí)體利用電子通信的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和措施，在采購中形成部分供應(yīng)商準(zhǔn)入性障礙，從而形成對潛在供應(yīng)商的歧視和排斥。

“委員會希望通過增訂電子政府采購的條款，實(shí)現(xiàn)從法律角度保持電子政府采購的確定性、真實(shí)性、完整性、可檢索性和保密性，并確保發(fā)送和接收系統(tǒng)的相互兼容性”④。

第四，增訂和修改采購方式與方法。政府采購的科學(xué)化在很大程度上取決于采購方式設(shè)計(jì)與規(guī)范。委員會鑒于歐盟和世界大多數(shù)國家近十年來新型采購方式的實(shí)踐，擬對采購方式進(jìn)行增訂和補(bǔ)充。在新增采購方式方面，決定主要增加“框架協(xié)議”采購與“電子反向拍賣”方式的內(nèi)容與法律規(guī)范。

所謂框架協(xié)議采購，是指采購方通過招標(biāo)或談判的方式，一次性與供應(yīng)商簽訂提供貨物、工程和服務(wù)的協(xié)議。協(xié)議確定在固定期限內(nèi)（如一年）供應(yīng)商不定期不定量按協(xié)議規(guī)定的條件多次分散提供貨物和服務(wù)。

“電子反向拍賣”是聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會提出的一個新概念。簡單地理解就是電子“拍買”，與一般“拍賣”相反，不是一個賣家，眾多買家，高價(jià)競賣。而是一個買家，眾多賣家，購買者以低價(jià)競買。由于沒有“拍買”一詞，人們將采購競價(jià)稱為“反向拍賣”，我國稱之網(wǎng)上競價(jià)采購。

第五、制度設(shè)計(jì)與表述更加明確規(guī)范。

除以上五個方面的主要內(nèi)容以外，委員會還提出了其他多種需要考慮的趨勢和修訂的內(nèi)容。包括服務(wù)采購中如何根據(jù)服務(wù)的類型和相關(guān)情況，對每種方法使用的條件和選擇原因制訂指導(dǎo)性意見，如何選擇替代采購方式，如何增加社會的參與及對于政府公共采購的監(jiān)督與管理等重要內(nèi)容。

三、我國政府采購制度建設(shè)的借鑒與完善

西方發(fā)達(dá)國家政府采購制度建設(shè)大多起源于18世紀(jì)，至今走過了200多年歷程。聯(lián)合國《采購示范法》也正在總結(jié)各國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草制定的，因此最具有國際代表性。

相形之下，我國政府采購制度建設(shè)起步較晚。

《政府采購法》的頒布在我國具有劃時代意義，標(biāo)志我國政府采購走上了法制化的軌道。但是，由于政府采購本身的復(fù)雜性，加上理論總結(jié)不足、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)缺乏，所以我國政府采購法律制度不可能一開始就十分完善。

同時，我國還面臨著即將加入WTO《政府采購協(xié)議》（商務(wù)部已經(jīng)明確承諾2007年12月前正式拿出第一份加《政府采購協(xié)議》的清單）的緊迫問題，我國政府采購國際化趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。因此，以聯(lián)合國政府制度完善為代表的新趨勢，對于完善我國政府采購制度顯然具有重要的借鑒意義。

我國政府采購在制度設(shè)計(jì)、操作實(shí)施、監(jiān)督管理等多方面，同樣需要增加公開性和透明度，需要發(fā)揮政府采購的政策功能，積極利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新采購方式，提高采購效率和質(zhì)量。同時，制度建設(shè)也應(yīng)該更加注重完整性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，使制度便于操作、執(zhí)行和控制，真正實(shí)現(xiàn)政府采購的規(guī)范化和科學(xué)化。

注釋：①《貿(mào)易法委員會貨物、工程、服務(wù)采購示范法》立法說明。

②《貿(mào)易法委員會貨物、工程、服務(wù)采購示范法》序言

③《貿(mào)易法委員會貨物、工程、服務(wù)采購示范法》序言

④聯(lián)合國國際貿(mào)易法律委員會關(guān)于修改《采購示范法》討論材料