美國怎樣照顧窮人？

美國人所說的窮人，主要以收入為標準，收入低就是窮人。而收入和實際的生活質量并不劃等號。

美國也有窮人

去美國訪問，從東岸走到西岸，從大都會走到小城市，見識了富足繁華，也遇到不少無家可歸者在破毯子爛棉衣的包圍下，瑟瑟蜷坐，看了讓人萬分不忍。

這種景觀，是美國社會問題的一個縮影。美國無疑是世界上最富有的國家之一，但用美國2005年劃定的貧困標準（單身年收入低于9570美元；兩口之家低于12830美元；三口之家低于16090美元；四口之家低于19350美元；五口之家低于22610美元）來衡量，它的窮人仍不算少，達3500萬人；其中300萬人無家可歸。

市場經濟國家都會有貧富分化，窮人問題都會是一個不容忽視的社會問題。從這個角度來考察，美國的窮人問題倒也不難理解。何況，美國的窮人問題，不完全是美國社會自身的問題。美國是世界上非法移民最多的國家，80年代美國有過一次大赦，270萬非法移民因為此番大赦全部取得了合法身份。但僅僅20年過去，美國的非法移民竟從零起步，猛增到了現在的1200萬，是大赦當年的四倍還多。來自世界各地的數量如此巨大的非法移民，幾乎全部是窮人。

這就是說，只要市場經濟體制不變，只要世界經濟發展不平衡的格局不變，美國就不免始終為窮人問題所困擾。

美國的窮人，不是生活質量意義上的窮人。

提到美國窮人，我們通常稱他們生活在貧困線以下，這樣的表述其實是不準確的。美國人自己所說的窮人，主要以收入為標準，收入低就是窮人。而收入和實際的生活質量，二者未必是正相關，我們卻簡單地把收入水準和生活質量劃了等號。

我在美國遇到幾個朋友，都是十多年前從大陸移民美國的高級知識分子，個人年收入都在十萬美元以上，開奔馳車，住獨立別墅，屬于典型的中產階級。但他們仍然對美國很多牢騷。一個女學者就抱怨說，她每個月能拿到的實際工資，只有名義工資的四分之三，還有四分之一被政府的稅收拿走了。拿去干什么了呢？主要拿去救濟窮人了。他們認為美國是富人的天堂，也是窮人的天堂；富人的好日子不用講；窮人雖然收入少，但收入一旦低于貧困線，社會保障就會應有盡有，他們就可以躺在國家身上過日子，生活質量也不會差到哪去。

美國對窮人以及其他弱勢群體的照顧，確實比較周到。

我在美國見到的殘疾人和老人，大多騎電瓶助動車獨來獨往，活力十足。這是因為在幾乎所有細節上，對殘疾人和老人交通上的人性關懷已經十分完備，正常情況下只身一人足以應付局面。所有路口、所有建筑物的出口和入口，都有無障礙通道。公共汽車如果不裝置可與路面無縫鏈接的活動踏板，電梯如果不裝置盲人專用按鈕，一律不得出廠。諸如此類的人性化措施，為殘疾人和老人提供了最大限度的方便，使他們最大限度地享有行動自由，最大限度地接近正常人狀態。

這里的無障礙通道，不只具有交通意義，更具有社會學意義。換句話說，它也是欠缺行動能力的那部分特殊人群的生存通道。如果沒有這樣的通道，生活中的許多扇門無疑將對他們關閉，他們的生存機會、他們的幸福指數將大打折扣。

為不具備相應生存能力的弱者打造相應的生存通道，使他們能夠最大限度地融入主流社會，享受正常人的正常生活。美國對老弱病殘是如此，對人口數量更為龐大的窮人更是如此。

先說住房。華盛頓唐人街（又稱中國城）有座灰紅兩色建筑，叫“華樂大廈”，紐約黃金地段也有此類建筑，叫“孔子大樓”，都是政府提供的廉租房，住戶九成以上是華人。廉租房的照顧對象當然不限于華人。聯邦政府規定，只要符合低收入的條件，即兩人之家年收入不超過45，350元；三人之家不超過51，050元；四人之家不超過56，700元；五人之家不超過61，250元，均可申請廉租房。申請一旦獲準，則不僅房租低于市價，而且只需繳納不超過家庭收入30%的租金，差額部分可憑住房券向政府兌取現金。

除了對窮人租房頗多關照，如果窮人購房他將享受政府提供的各種購房優惠。比如可申請抵押信貸證書，10年內享受個人所得稅的抵免；甚至可以讓政府交頭款——2003年，布什總統簽署了補助無房戶買房的法案。根據該法案，凡有能力支付月供款、但沒有足夠的錢支付頭款的美國家庭，均可申請低收入家庭特別資助，政府將為他們交納頭款和辦理房屋過戶手續的有關費用。這顯然是一個需要燒錢的事業。據統計，過去35年中，聯邦政府主要用于解決中低收入家庭的住房問題的支出高達1萬億美元，此項費用今后無疑還要節節攀升。

窮人住房補貼已經是一個天文數字，但跟美國的公共醫療開支相比，不過小巫而已。在美國，只要你年滿65歲，就可以持有一張“老人證明”；如果你沒有職業和足夠的財產，還可以持有一張“窮人證明”。持有“老人證明”者，醫療費用可報銷80%左右；持有“窮人證明”者，醫療費用可全部報銷。1997年，美國又設立了一個兒童保健計劃，專門資助低收入家庭的兒童。假若上述三項福利都無緣享有，別急，美國窮人還可以申請其他地方性的免費保險計劃。所以，美國的老弱病殘窮根本不需要為看病發愁，不管得了什么病，只要還有辦法救，無論采用什么醫療手段，醫院都會全力搶救，然后幫他們找錢報銷。

美國國防費用之高久已為世人詬病。但國防費用其實不是美國最大宗的公共開支。2003年，美國國民醫療總費用達16790億美元，其中，直接的公共投入就占到46％，共計7723億美元。這還不包括為醫療保障提供的稅收減免。該年度美國國防費用則不過4152億美元，遠低于公共醫療費用。公共醫療雖然耗資甚巨，但美國并無一個全民醫療保障體系，富人和中產階級很難從中受益，主要是照顧老弱病殘窮。

針對老弱病殘窮的國內食品援助計劃，規模也很浩大。它包括15個子項目，即食品券計劃、婦女和嬰幼兒營養專項補充計劃、農貿市場營養計劃、全國學校午餐計劃、學校早餐計劃、暑假食品服務計劃、兒童和成人看護中心食品計劃、食用商品補充計劃、特別牛奶計劃、波多黎各及太平洋諸島食品援助計劃、印地安保留區食品分配計劃、營養服務激勵計劃、營養援助計劃、無家可歸兒童營養計劃，以及緊急食品援助計劃、營養教育和培訓計劃。這些計劃總的宗旨，是保證窮人、兒童、母親、老人獲得所需的營養和食品。在布什政府提出的2006年財政預算中，僅食品券計劃的預算即高達500億美元。

此外，還有各種名目的其他福利項目，譬如“殘障福利金”，再譬如中小學教育補助、高等教育補助、養老補助、失業補助等等。完善的社會福利制度，覆蓋了窮人生活的各個領域。所以，美國的窮人，往往只是收入意義上的窮人，而不是生活質量意義上的窮人。

窮仍能分享經濟發展和社會發展的紅利，窮仍能得其所哉，所以美國的窮人一般沒有強烈的生存壓力，沒有強烈的反社會尤其是反精英情緒。當然也有一些反社會的暴力事件，但都屬于零星個案，不具有普遍意義。美國社會當然為此付出了代價，據統計，社會福利支出已占到聯邦政府將近一半的非利息支出，相當于美國GDP的9%。

美國為什么能照顧窮人

社會政策必須以一定的社會條件為前提。美國對窮人的照顧能夠實現，無疑是因為美國社會已經具備了相應的社會條件。

“民主能當飯吃嗎？”這是一個我們經常遭遇到的質疑。其實歷史經驗早就告訴我們，對于窮人來說，民主確實能當飯吃，沒有民主確實很可能就沒有飯吃。

民主的一個重要標竿是選舉。選舉的主要功能不是選誰當總統，主要是選公共政策。誰的公共政策最大限度地接近最大多數的民意，誰就能贏得選舉的最后勝利。

競爭是公共政策進化的主要動力。通過公共政策的競爭，通過不同利益主體的博弈，通過博弈所展現的社會合力，來修正公共政策可能的失當，使公共政策最大限度地趨于客觀、平衡和理性。選舉則是公共政策展開競爭的一個最成熟的平臺。對于窮人來說，選舉尤為不可或缺。任何明顯剝奪窮人的公共政策，都不僅要失去窮人的選票，而且因為違反道德良知，而要引發強烈的社會義憤，招致來自其他階級尤其是中產階級的廣泛抵制，選戰中大面積地丟城失地就是必然的報應了。

在一個正常的社會中，國民財富的分配大致有三個層次，第一次分配通過市場自由競爭實現。第二次分配主要通過稅收實現，政府以稅收為基礎實現轉移支付，使無力從市場中獲得起碼生存資源的弱者，能從政府提供的轉移支付中獲益，維持基本生存。第三次分配則是在社會自組織高度發育的基礎上，通過志愿者和千姿百態的NGO，實現社會的自我救助。第一次分配主要是實現效率。第二、第三次分配則主要是實現社會公正。現在一個普遍的趨勢是，文明水準愈高的國家，第二次分配繼續保持其重要性的同時，第三次分配對社會公正的貢獻愈來愈大，對窮人的生存狀況愈來愈具有決定性意義。

美國的非營利組織，可能是全世界最活躍、最發達的。美國總共三億人口，各類非營利組織就有160萬個，平均不足兩百人就有一個。其所支配的國民財富，更是天文數字——年度總費用占美國GDP的9%，幾與聯邦政府的社會福利開支持平。

美國非營利組織的功能多種多樣，救助窮人及其他弱勢群體，則是其主要功能。

針對老人的志愿者組織，在美國是五花八門。譬如“輪子上的飯菜”，主要任務是騎著自行車給獨居老人送飯。還有一些志愿者組織定期或不定期地探望老人，既掌握他們的健康狀況，還可以滿足他們的交流需要。服務于盲人和其他殘疾人的、服務于囚犯子女的、服務于失業者的、服務于無家可歸者的特定的志愿者組織，亦是層出不窮?？偟囊幝墒?，但凡窮人和其他弱勢群體有什么新的需求，很快就會自發產生一個相應的民間組織，為之提供定向服務。

即便在最嚴格的市場秩序規范下產生的財富分化，也并非天然合理。再嚴格的規范也不可能絕對公平，自由競爭的勝出者不能把勝出的功勞完全歸于一己，而應懷著謙卑之心，懷著對社會、對天地萬物的感恩之心，回饋社會，與社會尤其與弱勢群體分享財富。窮人必須受到照顧，這早已是發達國家的共識。正是以這樣的共識為基礎，生長出發達國家一整套的慈善文化、公益文化。而美國的獨特性在于，高度發達的第三部門保障了公民社會對慈善事業、公益事業的主導權。即便是公共服務，能社會提供的盡可能讓社會來提供，能不讓政府做的盡可能不讓政府做。也就是說，不僅市場不容政府插手，即便在屬于政府天職的公共服務領域，公民也有不選擇政府的自由。政府的權力同樣是有邊界的，這可以說是美國慈善文化、公益文化最大的特色。

美國對窮人的照顧當然談不上盡善盡美，至少，生活在美國的非國籍人群與公共福利基本絕緣。但盡管有這樣那樣的問題，美國公共福利對于本國窮人的有效保障，在國民范圍內實現了一定程度的公平正義，則是應該肯定的。

公正是值得我們永遠追求的目標。但公正不能從生產的源頭求得，生產的源頭只能服從于效率。公正只能從生產的結果中求得，即從已經創造出來的國民財富總量中求得，從財富的轉移中求得。以私產保護和市場經濟體制充分保證生產源頭的效率，保障國民財富的充分涌流；以自由民主擴大和規范第二、第三次分配，以保證國民財富適度的共有共享，實現社會公正，這樣就可以使效率與公正各安其位，各得其所，社會就能既保持繁榮，也不乏和諧。這是美國經驗給我們的主要啟示。