走出監(jiān)督誤區(qū)

一、無視分權(quán)而談監(jiān)督。對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，其前提是合理分權(quán)。沒有合理分權(quán)，就無所謂對權(quán)力的制約和監(jiān)督。“分權(quán)制衡”原則本身是人類文明進步的重要成果，我們應(yīng)該也完全可以結(jié)合自己的國情加以汲取和借鑒。

在我國的人大制度下，權(quán)力機關(guān)(立法機關(guān))、行政機關(guān)和司法機關(guān)從來都是分設(shè)或分立的，最終統(tǒng)一于人大權(quán)力機關(guān)。在我們黨內(nèi)，按照黨章規(guī)定，黨的代表大會、委員會以及作為專門監(jiān)督機關(guān)的紀律檢查委員會也是分設(shè)的，“分立”的，只不過是在實際運行上發(fā)生了“三合一”或“三位一體”(實際上是“三權(quán)集于黨委一身”)的問題，而深陷誤區(qū)難以自拔罷了。

二、離開權(quán)力授受關(guān)系談監(jiān)督。監(jiān)督，歸根結(jié)底，是一種特殊的權(quán)力制約關(guān)系，是權(quán)力授受關(guān)系的重要體現(xiàn)，也就是委托權(quán)對受托權(quán)的監(jiān)督和督促。這是監(jiān)督的實質(zhì)問題。但是，長期以來我們往往離開這個實質(zhì)問題來談監(jiān)督，來抓監(jiān)督。結(jié)果，雖然也采取了很多措施，力圖加強對權(quán)力的監(jiān)督，然而總的來說實際效果并不能令人滿意。必須從根本上改變實際存在的“書記辦公會→常委會→全委會→代表大會→黨員”這種顛倒著的授權(quán)鏈，其中包括取消于黨章無據(jù)的“書記辦公會”。這是加強黨內(nèi)監(jiān)督的深層基礎(chǔ)。在這里，首要的、也是最為基礎(chǔ)性的，是黨員充分行使自己的民主權(quán)利；其次是黨代會對全委會、全委會對常委會實施授權(quán)。

三、過分強調(diào)支持和配合，忽視監(jiān)督的相對獨立性。監(jiān)督，實際上是某種監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象實施的一種督促性或限制性的活動，因而監(jiān)督對于被監(jiān)督者來說，總是一種來自“異體”的行為，也就是說，監(jiān)督者與被監(jiān)督者、監(jiān)督與被監(jiān)督必然是“異體”的，而絕不是“同體”的。任何部分自己對自己的約束，那都是“自我克制”或“自省”、“自律”，而根本不是什么“監(jiān)督”。否定監(jiān)督的“異體性”，無異于以“自律”偷換“他律”，從而取消監(jiān)督。

四、依賴于被監(jiān)督者的“自覺”而忽視監(jiān)督的強制性。監(jiān)督本身具有強制性或被迫性。這是監(jiān)督不同于其他社會行為的一個重要特征。不管被監(jiān)督者是否愿意，監(jiān)督必須強制性地實施。通常號召被監(jiān)督者“自覺接受監(jiān)督”，那只不過是一種道義上的要求或思想教育的配合，而并不是監(jiān)督本身必然具有的規(guī)定性。

五、把加強監(jiān)督過多地寄希望于所謂一把手。監(jiān)督的關(guān)鍵在一把手，這似乎已成為共識。就監(jiān)督的重點來說，這是有一定道理的。在現(xiàn)行體制下，不同層次的一把手都在不同范圍內(nèi)擁有最大的、不受監(jiān)督的權(quán)力，對他們的監(jiān)督之重要和監(jiān)督之難也正在于此。關(guān)鍵在于緊緊抓住監(jiān)督問題的實質(zhì)，從體制上解決權(quán)力過分集中特別是集中于一把手的問題。這是治本之道。

此外，還需要澄清和糾正一個長期流行的觀念和提法，即把黨委書記稱為(當作)一把手。這不僅在理論上不科學(xué)、不合理，而且在實踐上對于加強黨的監(jiān)督特別是加強對書記的監(jiān)督，是極為有害的。

六、大多停留在口頭上責(zé)備而忽視從行動上糾正。監(jiān)督，具有雙重功能:一是對違規(guī)行為給予口頭上的責(zé)備，二是對違規(guī)行為從行動上加以糾正。但是，長期以來，我們強調(diào)監(jiān)督時，往往過多地寄希望于批評、提醒、警示，而忽視從行動上加以糾正(包括對違紀者及時實施撤職、罷免等處罰)，以致當其濫用權(quán)力或權(quán)力不作為時不能及時得到中止或改變。

七、模糊權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，而忽視“權(quán)利監(jiān)督”以及“權(quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”的配合和互動。“權(quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”的區(qū)別主要在于:1.行為主體的性質(zhì)不同。在黨內(nèi)，“權(quán)利監(jiān)督”的行為主體是黨員、黨代表以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“個人行為”，而“權(quán)力監(jiān)督”的行為主體是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的“組織行為”。2.所依靠和憑借的手段和力量不同。“權(quán)利監(jiān)督”所依靠和憑借的是分散的個人享有的“權(quán)利”，而“權(quán)力監(jiān)督”所依靠和憑借的則是有組織的“權(quán)力”。3.所具有的功能和作用不同。作為個人行為的“權(quán)利監(jiān)督”對于被監(jiān)督對象的違規(guī)行為僅僅具有“在口頭上加以責(zé)備”的功能和作用，其本身并沒有“在行動上加以糾正”的功能和作用，因而它是一種“軟監(jiān)督”；而作為組織行為的“權(quán)力監(jiān)督”，對于被監(jiān)督對象的違規(guī)行為，不僅具有“在口頭上責(zé)備”的功能和作用，而且更重要的是還具有“在行動上加以糾正”的功能和作用，因而它是一種“硬監(jiān)督”。

概括起來說，“權(quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”從其最終來源上或權(quán)力授受關(guān)系上說，“權(quán)利監(jiān)督”是民主監(jiān)督之“源”，具有基礎(chǔ)性、根本性。而“權(quán)力監(jiān)督”則是民主監(jiān)督之“流”，具有非基礎(chǔ)性和派生性。后者應(yīng)當服從和服務(wù)于前者。但是，就其監(jiān)督功能和作用來說，對任何被監(jiān)督對象的違規(guī)行為，最終只有依靠“權(quán)力監(jiān)督”，才能不僅給予強有力的口頭責(zé)備，而且可以從行動上加以糾正，使違規(guī)行為及時中止或改變，以至給予適當?shù)奶幜P，包括通過免職、撤職等手段收回授權(quán)。因此，“權(quán)利監(jiān)督”最終必須也只能通過“權(quán)力監(jiān)督”功能的充分發(fā)揮，才能起到應(yīng)有的作用。

這就表明，要從根本上強化監(jiān)督特別是黨內(nèi)監(jiān)督，只有“權(quán)利監(jiān)督”和“權(quán)力監(jiān)督”各自都能充分發(fā)揮其功能和作用，并有機地結(jié)合起來，建立起良性互動的監(jiān)督體制和機制，才有可能實現(xiàn)。在這方面的空間和潛力很大，大有文章可做。

八、模糊新聞輿論監(jiān)督的“權(quán)利性”的性質(zhì)和功能。新聞輿論監(jiān)督是一種異常重要而又特殊的監(jiān)督。嚴格說來，新聞輿論監(jiān)督并不屬于“權(quán)力監(jiān)督”的范疇，而應(yīng)該歸屬于“權(quán)利監(jiān)督”的范疇。因為新聞輿論監(jiān)督的威力和作用再大，再強有力，它本身始終只能發(fā)揮“在口頭上加以責(zé)備”的功能和作用，而不具有“在行動上加以糾正”的功能和作用。而且，它的“口頭責(zé)備”究竟能起多大作用，最終要取決于有關(guān)權(quán)力機關(guān)的態(tài)度和作為，取決于“權(quán)力監(jiān)督”能否及時跟進。

（據(jù)《理論動態(tài)》）