深化農(nóng)村金融改革 健全農(nóng)村金融服務(wù)體系

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深化，農(nóng)村金融改革滯后，金融供給嚴重不足的問題突顯出來。積極推進農(nóng)村金融改革，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，這不僅成為保持農(nóng)村社會經(jīng)濟又快又好發(fā)展的迫切任務(wù)，而且是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。

一、客觀認識我國當前的農(nóng)村金融服務(wù)體系

當前，我國農(nóng)村金融供求矛盾不僅表現(xiàn)在量的方面，而且表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)性方面。農(nóng)村金融供求的矛盾，造成大量的有效金融需求得不到滿足，這在很大程度上延緩了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展進程。

農(nóng)村金融市場競爭不充分，呈現(xiàn)高度的壟斷特征。盡管我國農(nóng)村存在多種金融組織，但它們之間并沒有形成有效的競爭格局。農(nóng)業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍已與其他國有商業(yè)銀行無異，從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)。各種形式的非正規(guī)金融組織，不受國家法律和政策保護，游離于正常的金融市場之外。農(nóng)村信用社幾乎成了農(nóng)村金融市場上唯一的正規(guī)金融組織，但其經(jīng)營活動存在著明顯的地域限制，缺乏改革和創(chuàng)新的內(nèi)在動力，再加上歷史包袱沉重，實力薄弱，導致農(nóng)村金融供給總量不足、金融產(chǎn)品單一、服務(wù)質(zhì)量較差。

農(nóng)村金融機構(gòu)之間的分工與協(xié)作缺乏整體上的制度設(shè)計。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行無力從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)等支農(nóng)事業(yè)，而作為商業(yè)金融機構(gòu)的農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社卻承擔著大量的政策性金融業(yè)務(wù)。政策性金融與商業(yè)性金融不分，不但降低了商業(yè)性金融機構(gòu)的效率，扭曲了金融市場，而且還大幅度提高了政策性金融業(yè)務(wù)的操作成本。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)力度非常有限，而商業(yè)化后的農(nóng)業(yè)銀行和信用社盡管迫于政策壓力承擔了一部分支農(nóng)貸款任務(wù)，但在利益機制驅(qū)動下，其支農(nóng)貸款比重逐年下降。

農(nóng)村儲蓄資源利用率低，資金大量外流。四大國有銀行改革后，紛紛向中心城市收縮，并將農(nóng)村業(yè)務(wù)主要放在吸收存款上，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)很難獲得金融支持。國有商業(yè)銀行每年在農(nóng)村吸儲余額約為2000億—3000億元，每年有數(shù)百億資金通過信用社凈流出農(nóng)村。郵政儲蓄機構(gòu)“只存不貸”，存款約有2/3來自農(nóng)村，每年約有近千億元資金通過郵政儲蓄從農(nóng)村流入城市，將吸儲資金轉(zhuǎn)存央行，賺取利差。

民間借貸相當普遍，但沒有獲得合法地位。我國農(nóng)村民間借貸的普遍存在，在一定程度上緩解了資金供求矛盾，但也帶來一定的危害，一些民間借貸活動成為孕育“地下經(jīng)濟”的溫床。特別是民間借貸中普遍存在的高利貸現(xiàn)象，提高了資金使用者的生產(chǎn)經(jīng)營成本，降低了其市場競爭能力。

政府對農(nóng)村金融市場缺乏有效監(jiān)管。將信用社交給地方政府管理，但又不賦予其監(jiān)管職能。這種制度安排使得地方政府在干預(yù)信用社日常經(jīng)營活動的同時，又不承擔相應(yīng)的風險和成本。如果不對省聯(lián)社管理權(quán)限進行限制或規(guī)范，很可能會導致信用社新一輪的大面積虧損。

二、我國未來農(nóng)村金融改革的基本特點

我國農(nóng)村金融改革的任務(wù)，是構(gòu)建一個適應(yīng)多樣性金融需求的農(nóng)村金融市場體系。這一體系應(yīng)具備五個基本特征。

功能完善。根據(jù)我國農(nóng)村金融需求的特點以及國家農(nóng)業(yè)政策的目標，農(nóng)村金融市場的功能主要體現(xiàn)在兩個方面：一是對農(nóng)村經(jīng)濟成長的貢獻，即金融市場應(yīng)能夠滿足多樣性的有效金融需求；二是對社會公平目標的貢獻。譬如，通過增加用于改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件的長期信貸，可以提高國家糧食安全水平和提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

分工合理。農(nóng)村金融機構(gòu)承擔功能不同，它們之間既有分工，又有聯(lián)系，形成完整的金融體系。對于農(nóng)村經(jīng)濟成長的追求，應(yīng)更多地通過商業(yè)性金融機構(gòu)的信貸活動來實現(xiàn)。對于社會公平目標的追求，由于具有公益性、長期性、高風險和低效率的特點，應(yīng)主要通過建立和完善政策性農(nóng)業(yè)金融制度來實現(xiàn)。在農(nóng)村金融機構(gòu)之間進行合理分工，可以降低資金運行成本，提高金融市場的運行效率。

競爭適度。農(nóng)村金融市場上應(yīng)有足夠多的金融機構(gòu)以保持適度的競爭。同時，政府對金融市場實行嚴格的準入制度，以避免過度競爭和投機。對于同一類金融機構(gòu)，政府實行相同的待遇和監(jiān)管政策，金融機構(gòu)效率的高低唯一地取決于其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

產(chǎn)權(quán)明晰。金融機構(gòu)是經(jīng)營貨幣的企業(yè)，其經(jīng)營狀況不僅影響自身的發(fā)展，而且對社會信用產(chǎn)生直接的外部效應(yīng)。提高農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營水平，就要明晰金融機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進行企業(yè)化經(jīng)營。

監(jiān)管有力。金融業(yè)是從事貨幣經(jīng)營和信用的特殊行業(yè)，其投機風險和流動風險遠比一般工商行業(yè)高，而且一旦出現(xiàn)問題，所帶來的社會成本要大得多。因此，在加快推進農(nóng)村金融市場化改革的同時，必須建立相應(yīng)的監(jiān)管體系。

三、以科學發(fā)展觀為指導，進一步改革與完善我國農(nóng)村金融

要以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口，進一步深化農(nóng)村信用社改革。信用社進一步改革的核心是深化產(chǎn)權(quán)制度改革。在產(chǎn)權(quán)形式上，可以實行股份制、股份合作制，也可以繼續(xù)完善合作制。在組織形式上，可以組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，也可以實行以縣(市)為單位統(tǒng)一法人，還可以繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣(市)聯(lián)社各為法人的體制。不論采取何種產(chǎn)權(quán)制度和組織形式，都應(yīng)努力實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化和投資主體多元化，妥善解決信用社的歷史包袱問題。

要建立和完善商業(yè)金融機構(gòu)對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的機制。應(yīng)出臺相關(guān)法律，明確縣域內(nèi)各金融機構(gòu)支持“三農(nóng)”的義務(wù)，規(guī)定金融機構(gòu)將其在縣域內(nèi)吸收存款的一定比例用于支持發(fā)展縣域經(jīng)濟。同時，還應(yīng)從政策上對上述涉農(nóng)貸款給予適當?shù)亩愂蘸屠史龀帧?/p>

要改革郵政儲蓄制度，遏制資金外流。改革的方向是建立商業(yè)化經(jīng)營的郵政儲蓄銀行。可以考慮由中國郵政、中國電信以及其他法人等共同出資組建股份制銀行，但在資金、業(yè)務(wù)、人員、財務(wù)核算等方面與郵政傳統(tǒng)業(yè)務(wù)要徹底分離，實行自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自求平衡。為確保郵政儲蓄在農(nóng)村吸儲資金返還于農(nóng)村，應(yīng)對郵政儲蓄的資金運用進行相應(yīng)的約束。

要重視農(nóng)村非銀行金融業(yè)發(fā)展。金融監(jiān)管部門應(yīng)逐步放寬非銀行金融業(yè)務(wù)市場準入，允許符合條件的金融機構(gòu)在農(nóng)村開展保險、租賃、信用擔保、咨詢、證券代理、資本營運、外匯業(yè)務(wù)等非銀行業(yè)務(wù)，實現(xiàn)信用社等農(nóng)村金融機構(gòu)負債形式由單一存款結(jié)構(gòu)向股金、拆借、保管、代收、代付等多元化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，經(jīng)營收入由單一的存貸差收入向多元化收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

要改革和完善農(nóng)業(yè)政策性金融。進一步完善農(nóng)業(yè)政策性金融，是新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。政策性金融應(yīng)主要滿足那些不能通過競爭性金融活動而獲得滿足的農(nóng)村金融需求，如農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧棉儲備體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、扶貧開發(fā)等具有公益性、長期性、高風險特點項目的信貸需求。

要積極探索面向農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)的信用擔保制度。我國應(yīng)積極探索符合農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)實際情況的擔保制度，在擔保形式上，除傳統(tǒng)的保證擔保和不動產(chǎn)擔保外，應(yīng)探索動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等多種擔保手段；在擔保機構(gòu)上，既要鼓勵政府出資的各類信用擔保機構(gòu)和現(xiàn)有商業(yè)性擔保機構(gòu)開拓農(nóng)村擔保業(yè)務(wù)，還要積極探索市場化的路子，吸引民間資本進入農(nóng)村擔保領(lǐng)域。

要完善農(nóng)村金融監(jiān)管體系，防止和化解金融風險。建立有效的農(nóng)村金融監(jiān)管體制，可以考慮賦予地方政府部分監(jiān)管權(quán)，如對信用社的監(jiān)察審計職責、保證債權(quán)法律主體，承擔部分防范和化解信用社風險的責任，特別是要規(guī)定在轄區(qū)內(nèi)的金融機構(gòu)出現(xiàn)支付危機時地方政府應(yīng)承擔的救助比例。地方金融已經(jīng)成為經(jīng)濟生活中不可回避的現(xiàn)實問題，適時建立地方金融管理與監(jiān)管體系，逐步形成地方政府參與金融機構(gòu)從準入、運營到退出的全程監(jiān)管，并分擔監(jiān)管成本，這應(yīng)該成為金融改革的一項重要內(nèi)容。

同時，我們還要適當放松金融市場準入，允許民間資本進入金融領(lǐng)域；通過立法使民間借貸走向法制化，并將其置于政府的監(jiān)管之下；積極穩(wěn)妥地推進利率市場化，進一步擴大存貸款利率浮動范圍。