深化農村金融改革 健全農村金融服務體系

隨著我國農村經濟體制改革的深化，農村金融改革滯后，金融供給嚴重不足的問題突顯出來。積極推進農村金融改革，健全農村金融服務體系，這不僅成為保持農村社會經濟又快又好發展的迫切任務，而且是建設社會主義新農村的需要。

一、客觀認識我國當前的農村金融服務體系

當前，我國農村金融供求矛盾不僅表現在量的方面，而且表現在結構性方面。農村金融供求的矛盾，造成大量的有效金融需求得不到滿足，這在很大程度上延緩了農村經濟社會的發展進程。

農村金融市場競爭不充分，呈現高度的壟斷特征。盡管我國農村存在多種金融組織，但它們之間并沒有形成有效的競爭格局。農業銀行業務范圍已與其他國有商業銀行無異，從農村轉向城市，從農業轉向工商業。各種形式的非正規金融組織，不受國家法律和政策保護，游離于正常的金融市場之外。農村信用社幾乎成了農村金融市場上唯一的正規金融組織，但其經營活動存在著明顯的地域限制，缺乏改革和創新的內在動力，再加上歷史包袱沉重，實力薄弱，導致農村金融供給總量不足、金融產品單一、服務質量較差。

農村金融機構之間的分工與協作缺乏整體上的制度設計。農業發展銀行無力從事農業基礎設施建設、扶貧開發等支農事業，而作為商業金融機構的農業銀行和農村信用社卻承擔著大量的政策性金融業務。政策性金融與商業性金融不分，不但降低了商業性金融機構的效率，扭曲了金融市場，而且還大幅度提高了政策性金融業務的操作成本。農業發展銀行支農力度非常有限，而商業化后的農業銀行和信用社盡管迫于政策壓力承擔了一部分支農貸款任務，但在利益機制驅動下，其支農貸款比重逐年下降。

農村儲蓄資源利用率低，資金大量外流。四大國有銀行改革后，紛紛向中心城市收縮，并將農村業務主要放在吸收存款上，農戶和農村中小企業很難獲得金融支持。國有商業銀行每年在農村吸儲余額約為2000億—3000億元，每年有數百億資金通過信用社凈流出農村。郵政儲蓄機構“只存不貸”，存款約有2/3來自農村，每年約有近千億元資金通過郵政儲蓄從農村流入城市，將吸儲資金轉存央行，賺取利差。

民間借貸相當普遍，但沒有獲得合法地位。我國農村民間借貸的普遍存在，在一定程度上緩解了資金供求矛盾，但也帶來一定的危害，一些民間借貸活動成為孕育“地下經濟”的溫床。特別是民間借貸中普遍存在的高利貸現象，提高了資金使用者的生產經營成本，降低了其市場競爭能力。

政府對農村金融市場缺乏有效監管。將信用社交給地方政府管理，但又不賦予其監管職能。這種制度安排使得地方政府在干預信用社日常經營活動的同時，又不承擔相應的風險和成本。如果不對省聯社管理權限進行限制或規范，很可能會導致信用社新一輪的大面積虧損。

二、我國未來農村金融改革的基本特點

我國農村金融改革的任務，是構建一個適應多樣性金融需求的農村金融市場體系。這一體系應具備五個基本特征。

功能完善。根據我國農村金融需求的特點以及國家農業政策的目標，農村金融市場的功能主要體現在兩個方面：一是對農村經濟成長的貢獻，即金融市場應能夠滿足多樣性的有效金融需求；二是對社會公平目標的貢獻。譬如，通過增加用于改善農業基礎設施條件的長期信貸，可以提高國家糧食安全水平和提高農業的國際競爭力。

分工合理。農村金融機構承擔功能不同，它們之間既有分工，又有聯系，形成完整的金融體系。對于農村經濟成長的追求，應更多地通過商業性金融機構的信貸活動來實現。對于社會公平目標的追求，由于具有公益性、長期性、高風險和低效率的特點，應主要通過建立和完善政策性農業金融制度來實現。在農村金融機構之間進行合理分工，可以降低資金運行成本，提高金融市場的運行效率。

競爭適度。農村金融市場上應有足夠多的金融機構以保持適度的競爭。同時，政府對金融市場實行嚴格的準入制度，以避免過度競爭和投機。對于同一類金融機構，政府實行相同的待遇和監管政策，金融機構效率的高低唯一地取決于其提供的產品和服務的質量。

產權明晰。金融機構是經營貨幣的企業，其經營狀況不僅影響自身的發展，而且對社會信用產生直接的外部效應。提高農村金融機構的經營水平，就要明晰金融機構的產權關系，進行企業化經營。

監管有力。金融業是從事貨幣經營和信用的特殊行業，其投機風險和流動風險遠比一般工商行業高，而且一旦出現問題，所帶來的社會成本要大得多。因此，在加快推進農村金融市場化改革的同時，必須建立相應的監管體系。

三、以科學發展觀為指導，進一步改革與完善我國農村金融

要以產權制度改革為突破口，進一步深化農村信用社改革。信用社進一步改革的核心是深化產權制度改革。在產權形式上，可以實行股份制、股份合作制，也可以繼續完善合作制。在組織形式上，可以組建農村商業銀行、農村合作銀行，也可以實行以縣(市)為單位統一法人，還可以繼續實行鄉鎮信用社、縣(市)聯社各為法人的體制。不論采取何種產權制度和組織形式，都應努力實現股權結構多樣化和投資主體多元化，妥善解決信用社的歷史包袱問題。

要建立和完善商業金融機構對農村社區服務的機制。應出臺相關法律，明確縣域內各金融機構支持“三農”的義務，規定金融機構將其在縣域內吸收存款的一定比例用于支持發展縣域經濟。同時，還應從政策上對上述涉農貸款給予適當的稅收和利率扶持。

要改革郵政儲蓄制度，遏制資金外流。改革的方向是建立商業化經營的郵政儲蓄銀行。可以考慮由中國郵政、中國電信以及其他法人等共同出資組建股份制銀行，但在資金、業務、人員、財務核算等方面與郵政傳統業務要徹底分離，實行自主經營、自負盈虧、自擔風險、自求平衡。為確保郵政儲蓄在農村吸儲資金返還于農村，應對郵政儲蓄的資金運用進行相應的約束。

要重視農村非銀行金融業發展。金融監管部門應逐步放寬非銀行金融業務市場準入，允許符合條件的金融機構在農村開展保險、租賃、信用擔保、咨詢、證券代理、資本營運、外匯業務等非銀行業務，實現信用社等農村金融機構負債形式由單一存款結構向股金、拆借、保管、代收、代付等多元化結構轉變，經營收入由單一的存貸差收入向多元化收入結構轉變。

要改革和完善農業政策性金融。進一步完善農業政策性金融，是新階段農業和農村經濟發展的客觀需要。政策性金融應主要滿足那些不能通過競爭性金融活動而獲得滿足的農村金融需求，如農業和農村基礎設施建設、糧棉儲備體系建設、農業技術推廣、農業生態環境建設、扶貧開發等具有公益性、長期性、高風險特點項目的信貸需求。

要積極探索面向農戶和農村中小企業的信用擔保制度。我國應積極探索符合農戶和農村中小企業實際情況的擔保制度，在擔保形式上，除傳統的保證擔保和不動產擔保外，應探索動產抵押、倉單質押、權益質押等多種擔保手段；在擔保機構上，既要鼓勵政府出資的各類信用擔保機構和現有商業性擔保機構開拓農村擔保業務，還要積極探索市場化的路子，吸引民間資本進入農村擔保領域。

要完善農村金融監管體系，防止和化解金融風險。建立有效的農村金融監管體制，可以考慮賦予地方政府部分監管權，如對信用社的監察審計職責、保證債權法律主體，承擔部分防范和化解信用社風險的責任，特別是要規定在轄區內的金融機構出現支付危機時地方政府應承擔的救助比例。地方金融已經成為經濟生活中不可回避的現實問題，適時建立地方金融管理與監管體系，逐步形成地方政府參與金融機構從準入、運營到退出的全程監管，并分擔監管成本，這應該成為金融改革的一項重要內容。

同時，我們還要適當放松金融市場準入，允許民間資本進入金融領域；通過立法使民間借貸走向法制化，并將其置于政府的監管之下；積極穩妥地推進利率市場化，進一步擴大存貸款利率浮動范圍。