李安度：中國不需付出太多污染成本

奧運臨近，西方對中國環境問題“關愛”有加。世界銀行駐中國代表處環境及社會發展部主任李安度先生認為，中國環境問題的確不容樂觀，但他相信，中國有這么好的政府，有別國先進經驗可以借鑒，再加上中國人的聰明才智，環境問題是可以解決的。

2007年3月，世界銀行發布《2007世界發展指標索引》，報告對全球111個主要城市的空氣污染狀況做了統計，中國被列出的有24個。從報告披露的數據可以看出，這二十多個城市污染指標居高不下。據新加坡媒體報道，世行的研究報告顯示，在全球20個污染最嚴重的城市中，中國占了16個。

外媒的報道是否準確？世行對中國污染狀況和治理力度究竟如何評價？為解答這些問題，世行駐中國代表處環境及社會發展部主任李安度（Aliebenthal）先生接受了《財經文摘》專訪，以國際權威機構的專業視角解答了相關問題。

客觀看待中國污染

財經文摘：世行發布的《2007世界發展指標索引》，囊括了全球較大的100多個城市，其評估范圍是怎么界定的，數據來源是什么，有哪些關鍵性指標？

李安度（下稱李）：對有關城市，我們研究的主要對象是空氣污染，沒有考慮其他指標。對于一個城市來說，氣象污染是最容易測量的，因為分布比較均質。河流就不一樣，測量必須要分段，各段間的污染情況可能都不一樣。

世行每年對全球100個城市的污染狀況進行評估，其中有很多城市在中國。這說明中國至少在空氣污染方面確實很嚴重。

從數據來源看，我們主要的考察指標，都是根據各國政府環保部門公布的數據，經指標口徑統一匯總而成，以便具有可比性。我們對空氣污染的統計口徑包括三項內容，一是可吸入顆粒物，二是二氧化硫含量，三是二氧化氮含量。這是全世界測量控制質量的通行指標。

同時，空氣中的其他污染物也很重要，比如鉛，很多地方都沒有測量，這種污染源以汽車尾氣排放為主。

財經文摘：評估的精確度如何？外媒根據世行報告對全球污染最大的20個城市進行了排名，您對此如何評價？

李：至于全球污染最嚴重的20個城市中國是不是就占16個，我們認為，將不同國家的城市進行簡單對比的難度很大。例如，我們在北京的測量點有二十幾個，像飛機場、天文臺等，后來發現這些地方的污染較少，而城市中心地區的測量點就相對嚴重一些，于是就在城市中心地區多設了幾個點。這樣平均下來可能情況比較嚴重。

此外，郊區特別是農村地區的污染相對較少，在這些地方設點，又會將平均值拉低。所以，在什么地方測量，以什么方式測量，這些都會對結果產生很大影響。這種測量方式其實在別的國家也是一樣的。我們所做的對比只是大致“意思”一下。

合作喜與憂

財經文摘：世行和中國的合作項目涉及到哪些范圍？

李：事實上，世行每一次研究的范圍都不太一樣。比如西安，研究的主要目的是改善交通管理。經研究發現，和很多城市一樣，西安空氣污染中很大部分與交通有關。

我認為，在污染比較嚴重的時候，應該通過交通管理減少污染排放，對入城車輛加以限制。具體措施在實施上，可以讓車輛環城行駛，不能進城。如果要進城，應該改坐公交車。這種交通管理辦法比較靈活。

在與中國的合作中，世行幫助一些地方改進污水處理系統，幫助他們獲得貸款以便改善相關設備，比如排污管道、污水處理廠等。改善供水條件也是工作的重要內容，讓處理后的污水達到飲用標準。

雨水集中處理項目也是合作內容之一。還有一些項目涉及到河流環境的改善，比如，我們幫助貴陽改善河道，美化城市。這不僅要求要處理好工業污染排放，對河道周邊的污染也要限制。

為解決好這些問題，世行幫助中國地方政府修建和改進了垃圾處理廠、填埋點等。

財經文摘：在合作中，您認為中國污染治理的難點和問題都集中表現在哪些方面？

李：至于污染治理的難點和問題，我認為，造成中國污染問題相對嚴重的原因，還是管理問題。舉例來說，只有污水處理廠是不行的，怎么把處理廠辦好也很重要。

值得注意的是，中國的一些企業確實配套了污水處理廠，但為了省錢或其他原因，污水處理廠和相關設備并沒有得到有效利用。

有的企業在興建污水處理廠初期，一些設備就沒有落實，如建了污水處理廠卻沒有配備相應的管道。如果所有設備都配備完整，還會涉及到工程開挖和征地搬遷的問題。這對企業來說是很麻煩的事情，這恐怕也是造成污水處理設備利用率低的重要原因。

據我所知，中國一些地方的污水處理廠利用率只有20%、30%或者50%，水污染處理自然很難達標。這個問題在中國很普遍。我聽中國國家環保總局官員說，中國所有污水處理設備中，有三分之一得到了充分利用，三分之一從來沒有使用，還有三分之一偶然使用。

財經文摘：在與中國政府的合作中，世行對中國的投資占比多大，資金主要集中在哪些方面？

李：世行和中國政府在很多方面有合作，其中一半以上與城市發展和改進相關的環保項目有關，如污水處理廠及其相關設備，供水系統改造等。在農村，世行和中國政府合作建設生態農場和森林恢復工程，防止沙漠化。我認為，世行在這些方面和中國合作得很好。

不過，中國是一個大國，世行對中國的投資只占很少一部分，不到1%。但我們希望，這些項目能在中國發揮出示范效應，從而證明中國能在這些項目的建設上取得成功，收獲效益。這就是世行的目的，而不是直接拿出多少錢投到中國。

財經文摘：合作是否都能順利進行，有沒有失敗的案例？

李：合作中當然也有不成功的情況。中國水污染的一大部分是非點源污染，主要來自農村使用的肥料和農藥。普通污染來自某一個點源，包括工廠、發電廠和污水處理廠，技術上可以成功做到減少點污染源。但非點源污染很難控制，這種污染源對水源質量影響很大。

最近，滇池和太湖水域出現的污染情況比較突出，富營養化問題嚴重。在太湖周邊，我們幫助減少了諸如無錫、蘇州等地的城市污染，但來自農村的非點源污染還是無法根除，所以，太湖的污染問題仍得不到很好解決。

滇池也一樣。盡管昆明的工業污染有所控制和減少，但由于城市周邊農業產業發展很快，農藥和化肥的使用量越來越大，非點源污染很難得到有效控制。

執行方式突破

財經文摘：中國在環保立法方面還存在哪些不足？作為國際權威金融機構的專業管理人員，您認為中國在發展過程中對污染成本及其后果的重視程度，還存在哪些需要改進的地方？

李：從法律角度說，中國環保方面的立法已經夠用了。最重要的是要能利用法律武器管理好環境。這不但需要中央政府在立法方面多下功夫，地方也應該嚴格執行。問題的主要環節還是在執行方面。

在經濟發展中，目標太多、相互之間掣肘的情況不時出現，環境保護與其他經濟目標有時會發生沖突。而地方政府在發展中要考慮吸引資本，因此在權衡利弊時有自己的取舍標準，不一定將環境保護當作最重要的事情。這是很自然的。

對地方政府來說，環保成本很容易把賬算清楚，比如建設一個污水處理廠的投資成本、運作成本，都很容易計算出來，但污染防治對健康、生態和經濟發展帶來的效益卻不好計算，從短期來看并不明顯。

我們前幾天看到，中國一些疾病在增多，這應該和污染有關。現在中國的畸形嬰兒增加了50%，這肯定和污染有很大關系。但要證明這二者存在必然的關系，在統計和技術上還有難度。

財經文摘：現在，有人對“先污染，后治理”的發展思路提出質疑。中國有必要付出這么大的社會成本嗎？

李：至于“先污染，后治理”的發展思路，不光是中國，世界上差不多每個國家都走過這條路。比如建設水泥廠、發電廠，其成本和利潤很容易計算，但對生態、空氣、水資源、健康、衛生和其他社會發展成本卻很難確定。很多國家在發展過程中，在這個問題上都沒有考慮清楚。

中國現在還是比較聰明的，因為中國看到其他國家經過了這個階段，吃了一些苦頭。早期的日本，由于化學工廠排放的含汞產品污染海水，魚類因此遭殃，并且導致嬰兒出現一些病狀。后來，日本對污染的控制力度加強，這些問題有所改善。這是上世紀70年代的事。

美國也一樣，一些河流受污染的程度也比較嚴重，事情被發現后，引起民眾的強烈反對。不過在中國，老百姓可能要“老實”一點兒。

污染對中國產生了很多影響。但我認為，中國不需要付出這么大的污染成本，中國可以通過學習國外的經驗教訓，將污染問題的解決納入更高層次的目標，沒有必要再走高污染之路。這應該是中國的聰明之處。

中國現在正向高污染階段靠近，與此同時，污染社會成本的測算會越來越科學。所以，對中國來說，污染防治的成功不需要等待很長時間。

財經文摘：為加大污染防治力度，實現經濟、社會的全面可持續發展，中國政府提出“節能減排”戰略目標和規劃。您對中國的這項舉措如何評價？有何建議？

李：中國政府已經提出“節能減排”戰略，這很好。我相信，中國一定能夠達到自己的目標。但我認為，戰略的執行方式還有待改進。

中國的戰略計劃主要是靠命令管理方式實現的，在這種方式下，領導叫怎么做就怎么做。這種管理模式多用在中央計劃型經濟體中。與過去不一樣的是，中國已經發生了變化，地方政府和企業都擁有一定的自主權，他們可以怎么高興就怎么做。

所以，最好的辦法是將與污染有關的因素，例如，讓能源和水資源在使用中造成的污染，在價格和成本中體現出來。

在增加能源污染稅的同時，應減少其他清潔能源的稅賦。從總體上來看，稅賦水平并沒有增加，但資金的環保激勵效果卻體現出來了。如果沒有約束性和激勵性稅收的合理搭配，只靠命令式管理，要達到“節能減排”的目標比較困難。

此外，太陽能、風能等也要大力扶持，做大這些新型能源的市場。

要將污染治理好，把“節能減排”落到實處，應該用市場工具進行調節，改進能源使用方向。

中國在利用市場工具防治污染、改善能源結構方面，還有很多工作要做。不過，提高油價會遇到一些行業和個人的反對，對他們來說，任何提價的行為都是不愿意接受的。

后發優勢

財經文摘：世界其他國家在發展中有沒有低污染、高速度的先例？有沒有值得中國汲取的先進經驗？能否舉例說明？

李：越進步的國家污染防治管理越好。像歐洲、日本，它們也經歷了高污染階段。在其他發展中國家，沒有那么多規模巨大的城市，工業發展速度也相對較慢。而中國是一個大國，人口密度高。同時，中國發展太快，相對來說，污染也比較突出。

值得高興的是，為解決這些問題，中國政府提出了“科學發展觀”。這樣的政府，不是每個國家都有的。在發展中國家中，恐怕很難找到在環境方面有特別建樹的國家。據我所知，有的發展中國家政府混亂，社會問題纏身，無法考慮污染治理。

對中國來說，恐怕不太需要從其他發展中國家去學習經驗，而應該以先進國家為榜樣，學習更進步的管理方法和技術手段。

財經文摘：在全球氣候變暖的問題上，西方發達國家對中國指責和要求較多。能否在這個問題上談談您的看法？

李：在全球氣候變暖問題上，中國的角色很重要。

中國目前是溫室氣體排放第二大國，隨著中國經濟加速發展，估計不久會排名第一。同時，中國也是受溫室效應影響很較大的國家。這是因為，中國的水資源相對缺乏，氣候干燥，人口密度高，生態破壞嚴重。

歷史上，中國將大量富涵水源的濕地變為農田，自然生態的抵抗力遭到破壞。中國的沙漠戈壁分布很廣，這種自然條件也分流了一部分水源。

中國現在已經成為世界上對氣候變化最敏感的國家。在這種條件下，我認為中國在防止氣候變暖的問題上，應該承擔相應的責任，同別國合作，不要等著別國來幫助和補貼自己。這不僅能對別國有利，對中國自己也有好處。

財經文摘：有專家認為，北京是一個水資源短缺的地區，現在北京已經發展成為近兩千萬常住人口的巨型城市，能否具備相適應的環境容量？

李：世行對北京的空氣污染治理情況還缺乏資料。不過我認為，要將北京空氣污染控制下來難度還相當大。北京周邊多山，通風條件不好。這樣，來自海洋的潮濕空氣和來自北方的干燥空氣混合，容易形成多霧天氣，對污染的擴散很不利。

不過，也不是毫無辦法。我覺得解決問題的思路應該考慮得寬泛一些。

從長期來看，北京應該盡量以城市公交和地鐵替代非公用型汽車。在新加坡，進城需要付費。北京也可以嘗試這樣做，比如進入三環和四環采用付費制，這是從源頭上的治理辦法。此外，還要增加公交專用車道，保證公交車行駛速度快于普通車輛。同時，公交車站應該設在專用道邊，這樣，有利于緩解因擁堵造成污染集中、難以擴散的問題。

從產業分布來看，北京已經打算將一些汽車和鋼鐵企業遷移出去，但這個城市現在還是集中了太多的工業企業。北京的水資源稟賦條件不高，在生態方面比較敏感，空氣方面也是處于海洋和大陸氣候的交匯點，空氣污染不容易擴散。

北京目前已經承載了首都的功能，人口太多，沒必要將商業、工業和金融中心全部都集中在這里。

從長期來看，北京應該考慮的，是如何將城市建設成適應自我生態敏感度的城市。作為首都，再結合商業中心與文化中心的功能也就夠了，不需要在每一方面都去爭做龍頭和中心。

財經文摘：總體看來，您對中國環境問題還是持謹慎樂觀的態度。

李：中國現在的污染情況確實比較嚴重，這一點每一個人都可以感受出來。然而，我相信，中國不是一個窮國，有資金也有技術解決好這個問題。

最根本的一點，中國應該改進自己的管理戰略，超越命令管理的思維方式，盡快多地使用市場工具進行管理和調節。對各種自然資源，比如水資源、能源的使用，要計算污染的社會成本。

盡管污染成本現在還很難準確測算出來，但相關研究已經取得了一些成效。在對污染成本有了一定認識的前提下，我們鼓勵中國政府盡量利用經濟手段制定污染防治政策，從而實施相關行為。比如，對車輛、空調銷售采取控制行為，讓消費者多關注需要付出的成本，同時考慮是否可以使用替代性消費，從而達到管理目標。

中國在污染防治方面有自己的實力，國外也有很多值得借鑒的經驗教訓。中國現在有那么多大學畢業生找不到工作，這說明中國人很聰明，問題應該不難解決。