中央與地方機構設置和改革的思考

中央與地方的事務是不同的，是有差異的，職責要異構，中央管理和負責的事務，地方盡可能不參與，地方應當負責和管理的事務，中央不包攬，再據不同的管理和事務設置機構。

對于目前中央與地方機構設置中的職責同構和機構復制問題，應當遵循這樣一些原則加以調整。中央與地方的事務是不同的，是有差異的，職責要異構，中央管理和負責的事務，地方盡可能不參與，地方應當負責和管理的事務，中央不包攬，再據不同的管理和事務設置機構：即在可能的情況下對政府職能做縱向上的分解;按照最節約成本和提高效率的原則，設立中央與地方各自的機構，中央與地方進行分工，能提高處理事務的效率；中國國土面積較大，各地情況不一，各地需要根據自己的特點設置機構，因此，要有區域機構差別設置原則(如農業縣與幾乎沒有農村的城市行政機構的設置是大不一樣的);在地方政府機構設置上，要考慮地方事務、職責和機構的完整性，不能中央條條下延，肢解地方政府；設置政府要一級政府有一級稅源和財政，不能設置政府卻沒有稅源來源，或者財政不完整；而政權的行政、執法和司法機構，非財政供給不設，不能設機構但財政不給夠經費，用自收自支和收支兩條線等方式來解決經費，設置機構和安排人員。

一、調整中央和地方的機構設置

中國機構調整和改革中，首先需要解決的是中央和地方機構上下一樣粗的問題。地方可以根據自己的需要，除了一些必要的如財政局、公安局等等機構外，其他一些機構可以按照地方的需要來設置。政府組織法以及中央的有關機構不強行要求地方按照條條進行設置；省或者市縣可以對中央的一些機構進行合并設置，中央和省級有關機構不得以不進行撥款，或者對其業務考察考核不通過等進行干預。

概括地說，就是中央管理的事務、機構由中央管理，經費垂直供給，業務條條領導，人事縱向任命，機構歸屬中央；地方事務，由地方管理，經費屬地供給，有一些業務條條指導，人事橫向任命，機構歸屬地方。具體而言，應當對目前的機構設置進行如下調整。國防武裝力量，由中央管理，武裝部為國防部派出機構，地方政權不允許有武裝力量存在，所有的武裝力量經費由中央保障，不能以軍地共建為由，讓地方出資；外交由中央管理，如簽證，由中央管理，在地方設置中央的辦事機構；檢察院和法院，可以考慮經費和人事直屬中央管理；監獄地方管理；武裝、黃金、國家森林等警察由中央管理，刑事、社區、戶籍、交通、消防等警察地方管理；國家安全由中央管理，人事、編制、經費都由中央負責;區域治安，由地方負責，公安局是地方政府的一個職能部門;社會保障逐步改由中央管理，中央先派出監督人員，逐步將其機構為中央派出機構;教育、衛生等機構為地方機構;交通按照網絡等級分層次管理，但是，養路費、各地設卡收費從長遠看一定要取消；銀行、保險、證券等監管機構合并，金融監管，由中央管理，各地金融監管為中央派出機構;中央所屬企業的國有資產由中央管理;而環保、土地、質監、工商等，作為地方事務，不應當中央垂直管理。

需要強調的是，應由中央管理的國防、外交、安全、武裝警察、經濟穩定（包括貨幣、金融監管），海關及關稅、社保、全國性交通，必須中央直接管理，中央經費，中央任命，中央機構，中央派出，中央領導業務，與地方在經費、人事、機構歸屬、業務等方面一點關系也沒有。相反，如果地方人大發揮制約作用，法制到位，新聞監督發揮作用，社會組織能制衡，公民通過訴訟對政府行為有所制約的，通過這些方式能解決問題的，不要事無巨細，都由中央來管理，因此，環保、工商、質監、食品醫藥監督、土地等，不應當由中央條條來管理，而是應當下放給市縣政府。在整個中央與地方的機構設置中，中央管理的事務，如各地的中央管理的社保(今后逐步劃歸中央)、中央國有企業、征兵復員、安全等事務，應當形成中央派出機制，用中央設立的派出機構來進行管理；有的事務，如稅收征收，中央與地方相互委托代理機制，地方的稅可以委托中央稅務機構征收；而對地方領導的政績，要形成地方政府橫向（人民群眾和人大）與縱向考核相結合的機制和橫向與縱向制衡相結合的機制;對于地方領導的制約和監督，要形成市場監督與檢察、反貪污之間的制約機制，包括地方所屬的人大與中央所屬的檢察、法院等制約機制。

二、處理機構設置中的條塊關系

明確劃分中央政府和地方政府基本職能定位以后，如何形成確保中央和地方政府職能實現和功能發揮，需要研究和探索具體的實現形式和組織載體。條塊架構實質上是實現領導和監督的權力體系，既是保障中央實現宏觀調控的重要實現形式，也是保障和規范地方政府權力運行的重要制度。目前我國的基本格局是雙軌雙重的垂直管理體系。所謂雙軌，一軌是中央政府---省(市、自治區)政府---市(地、盟、州)政府---縣(旗)政府---鄉鎮政府的條線垂直管理，中央領導地方各級政府，地方各級政府依次向中央政府負責；另一軌是中央專業管理部門---省(市、自治區)專業管理部門---市(地、盟、州)專業管理部門---縣(旗、市)專業管理部門---鄉鎮部分專業管理部門派出機構的專業部門縱向垂直條線管理，中央專業管理部門是一級法人主管機構，省以下各級都是其下屬延伸機構，接受中央專業管理部門領導，直接對中央專業管理部門負責。雙重就是不僅是地方各級政府要直接接受中央政府的領導，而且地方各級政府的職能部門接受中央政府職能部門的指導管理。

這種領導體制和組織管理體系的設計不無道理，它是針對我國單一制管制型國家特點的客觀選擇，其目的是增強中央對地方政府的調控力和影響力。但是由于中央乃至各級政府的職能定位不盡合理、傳統體制慣性依賴以及具體經濟利益關系界定不清，這種體制在實際運行中出現了諸多新情況和新矛盾，主要是中央條線管理與地方以塊管理的矛盾。盡管中央垂直管理、統一調控，但是面對地方政府在中央政府發展目標導向下，追求經濟利益最大化的動機行為，中央政府往往難以干預，所屬垂直的專業管理部門也難以實現有效的監督。同時，所屬垂直專業管理部門盡管直屬中央，但體制、人員、原始資產大多是從原來地方政府所屬部門序列中劃轉過來的，甚至一些部門經常性預算都仍然是由地方財政補貼，甚至許多采取自收自支和收支兩條線體制，就自然影響了垂直部門管理的有效性，助長了地方諸侯經濟現象，以致整體管理出現了明顯的地方化傾向。可以說現有的管理出現了高強度與軟約束并存，高成本與低效率并存的矛盾。

如何解決條塊矛盾，目前有兩種思路，一種認為“削藩強本”，在既有中央政策的基本職能基礎上，加大中央經濟、財政的集中，強化中央調控權；另一種認為“虛君強基”，在保證中央政府履行政治、外交、軍事集中調控以外，加大對地方擴權，在這種思路下調整和理順中央垂直專業管理與地方管理的關系。兩者思路都可以找到合理的理論依據和現實支撐，但是這兩種思路都不適合中國體制特點和轉型發展的要求。條塊矛盾的焦點是利益關系，利益關系又集中在經濟發展中的權力。利益關系中有一個宏觀整體利益和微觀局部利益之分。

研究解決現有條塊矛盾，首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理確定條塊的職能要求，條以監督為主，塊以執行為主。具體來說，中央專業直屬部門根據加強“經濟調節”的要求，工作范圍更主要地集中在事關經濟運行、產業發展等重大方針、政策、規章的制定、檢查等方面，保障一以貫之地有效落實，重點體現協調和調節功能。地方政府主要根據中央的方針、政策，結合自身特點和要求，創造條件、營造環境，以良好的公共服務和社會管理，促進和推動經濟社會發展。重點體現執行、服務和保障功能。其次要按權責利相統一的原則，重新劃分條與塊的不同利益歸屬，特別是對歸屬中央直接管理，履行中央宏觀調控、經濟調節的管理部門的人財物，必須割斷與地方財政的關系，由中央財政按部門預算直接負擔。關系調整中涉及對地方政府資產占用或調用的，要通過有償使用或贖買的辦法，明確產權歸屬;涉及人員編制、經費的，要直接納入中央直屬部門的專項編制和部門專項預算，以明晰的人財物關系，保證中央直屬專業管理在授權管理中能客觀、公正、嚴格地履行職責。第三，按照科學化、法定化和高效化的要求，合理設置專業條線部門，規范專業部門下延設置。按照服務中央政府宏觀調控要求，在科學劃分具體調控監管職能的基礎上，合理設置專業條線部門以及設置的層級。主要集中在國民經濟運行、戰略資源管理、產業標準制定、金融機構管理以及行政行為監察等領域。下延設置的層級一般宜放在市(地、盟)層面以上，體現精干高效原則。并根據經濟發展和市場發育程度，有的設置可以打破行政區域界線，實行跨區域設置或多區聯合設置。為了體現規范化要求，對中央直屬專業管理部門的設置，要加強立法，將下延設置、權限范圍、人員編制以及具體功能納入法定約束軌道，規范設置，防止中央部門向地方侵權，也避免中央條線和地方政府權力交叉。

三、市場監督是微觀事務，一定要下放給地方

改革開放以來，在經濟運行和社會管理中，產品生產的假冒偽劣，食品醫藥生產中的摻雜使假、有害物超標，銷售中的短斤少兩、價格欺詐，農業生產資料生產和銷售中的以次充好、坑蒙拐騙，經濟發展中地方政府對污染企業進行保護，采礦等生產中企業不顧職工的生命安全，并且血汗工廠也大量存在，土地被大量濫用。由于地方政府的不作為，一些學者認為，應當將工商、質監、醫藥食品監督、土地、環境保護、安全生產等等都垂直管理。上面已經探討，實踐中實際上只垂直到了省一級，結果使省級抗衡中央的實力越來越大，許多垂直部門在收支兩條線、超收獎勵、罰款分成體制下，成了省財政斂財的工具；而縣市級政府職能被肢解。而事無巨細全由中央來管理，實際上中央包辦基層的事，宏觀管理微觀的事，不僅管不了、管不好，反而具體事務的集權管理管出許多尋租和腐敗來。是用民主和法制的方式，還是用中央集權的方式，來處理具體和微觀的事務;是用制度和機制來管理微觀事務，還是用權力來管理？是一個國家治理社會的不同的思路。我們過去總是在這些方面上收和下移，問題總是解決不了，主要原因在于單一由政府來管理這些事務。正確的方式是，這些具體的事務需要用民主和社會的綜合的機制來進行管理。

1.地方人大的監督。地方人大作用是什么，就是代表當地的人民群眾，了解食品安全、住房、土地使用、環境污染、安全生產、勞資關系等等，并將這些問題帶到地區人大會議上，并且對當地政府和具體的管理部門進行經常性的質詢。令其調查情況，采取措施，解決問題。如果政府部門，甚至政府首長對人大代表人民群眾提出的問題置之不理，人大可以采取提案形式，對部門領導和地區首長進行警告，甚至動議罷免。我們認為，通過加強地方人大的作用，讓當地的人民群眾，對當地政府和一些部門形成制約和督促，要比中央垂直把所有的事務都管起來，要好得多。

2.立法司法機制。對上述發生的問題，必須有針對性地進行立法，立法要具體，要嚴格，使違法沒有法律的空子可鉆；而法院和檢察院則應該垂直進行管理，使其擺脫在處理違法個體工商戶、企業和自然人時，有地方主義傾向；在上述問題方面，對人民群眾的上訪，應當使之變成訴訟，支持人民群眾用法律的方式進行利益訴求。比如，近年來環境污染方面的上訪人次劇增，一些受污群眾在法院打官司時，地方黨委和政府要求法院不予受理，或者受理也打不贏官司，于是矛盾激化。只要法院在判案時，不偏向和保護污染企業，利用法律和人民群眾的訴訟機制，就可以大大減少環境的破壞和污染。因此，與其將工商、質監、環境保護等省垂直，還不如將法院和檢察院垂直到中央進行管理。

3.新聞輿論監督。上述的許多污染、欺詐、危害安全、假冒偽劣等行為和現象，最怕新聞曝光。許多地方政府和企業，不怕百姓告狀，就怕新聞曝光。因此，新聞輿論監督，能大大降低政府管理的成本，減少政府管理的工作，其實是社會治理結構的一個重要機制。中央與其將這些千千萬萬的事務垂直管理起來，還不如加大新聞輿論對不合理和不法行為和事件的監督，促使個體工商戶、企業等等誠實守信，合法經營，善待社會和職工。正確處理生產經營與社會和職工的關系。

4.利用非政府的社會組織進行自律和監督。一是應當大力發展行業協會和商會，行業協會和商會制定章程、標準、行為規則等等，約束會員生產者和經營者。對違規的個體工商戶和企業，由行業協會和商會出面，提出警告，告知整改意見，直到開除會籍，從而通過非政府的約束影響其生產和經營行為，抑制其負面作用。二是大力發展消費、生態環境保護等方面的非政府組織，讓它們了解情況，提出意見，向政府、新聞界、司法機構、商會和行業協會等反映，利用民間的力量監督個體工商戶和企業的生產和經營行為。

5.商會、行業協會、銀行、稅務、工商部門等，進行個體工商戶和企業遵守合同、誠實宣傳、依法納稅、環境保護等方面的記錄和聯網，形成誠信檔案，對不守信和不誠實的個體工商戶和企業進行曝光，使其產品銷售、貸款等都受影響，從而達到規范其行為的目的。

6.中央政府與地方政府分工，規范政府行為、提高政府管理社會事務的素質。在事務的管理上，中央與地方要進行分工：全國人大制定有關法律，審查國務院和部門的法規，中央的專業管理部門，主要制定政策、法規，進行業務指導；地方政府進行具體的管理和監督。而要改變對地方黨委和政府考核的指標和方式：一是要加大環境、真實失業率、人民群眾意見多少等方面的考核，二是在方式上要加大人大、人民群眾、新聞輿論對政府和政府有關部門不作為，甚至有意擴大污染等行為進行監督的力度，適當擴大當地人大和人民群眾評價、罷免當地主要領導的權力。

只要順著擴大民主和加強法制的思路，強化機制和制度管理，假冒偽劣、食品醫藥不安全、環境污染、濫用土地、生產不安全等問題不難得到解決，并不需要將越來越多的，本應該由地方管理的具體事務，都上收到中央，實際是省垂直管理。

（摘自《學習時報》2007年7月23日）