瑞安現象 一本鄉村民主自治的參考書

進入新世紀以來，村民自治作為一項法律制度，愈來愈深地進入農村實際生活中。

在浙江瑞安，你會訝異于某個小鎮上，幾位老農民坐在普法閱覽室門口，認真地讀書看報;你會驚詫于村民們在聽完法制課后，帶著自家的板凳圍坐在一起熱烈討論。

探究中國鄉村民主自治的“瑞安現象”，我們有信心認為，隨著經濟建設的不斷推進，法制的不斷完善，我國的農村自治和農村民主將有更理性更敏銳的反饋場域，從而實現農村的真正繁榮。

位于浙江省東南沿海的瑞安市，是“溫州模式”的重要發祥地。改革開放尤其是撤縣建市20年來，瑞安市率先發展市場經濟，一躍成為全國農村綜合經濟實力百強縣。同時，瑞安市鄉村的民主法制建設煥發出前所未有的生機與活力。它率全國之先，第一次啟動罷免村委會主任程序；創造性實施“村官過錯賠償”制度；第一個成立“三位一體”的農村合作協會。

瑞安究竟憑借什么，創造了一個又一個全國第一，成為我國農村民主與法制建設中一道獨特的亮麗風景線？

首例罷免村主任案 后續效應還在延伸

1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議討論通過村民委員會組織法，并于公布之日起正式實施。這部新頒布的法律修訂的首要重點就是“選人”，在選舉規則上出現了三大突破性進展：一是村民直接提名候選人；二是實行差額選舉；三是村民可以罷免村委會成員。

1998年11月13日，即修訂后的村民委員會組織法實施第九天，瑞安市白蓮村村民向上級提交了一份“關于依法罷免潘岱鄉白蓮村村主任何光壽的提議”，上有451個村民簽字蓋章。

根據村民委員會組織法第十六條“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員”的規定，接到提議以后，瑞安市委高度重視，專門成立了“罷免白蓮村村民委員會主任工作指導小組”。按照法律規定，潘岱鄉立即組織人員，就“罷免書”上的落款逐一展開調查核對，結果發現共有221個有選舉權的村民在“罷免書”上簽名蓋章，超過了全村選民的五分之一。于是，潘岱鄉副鄉長到白蓮村向廣大村民鄭重宣布：“白蓮村村民罷免村主任何光壽的程序正式啟動。”

1999年4月9日早晨，中國第一出村民罷免村委會主任的“大戲”在白蓮村小學內“開演”。

白蓮村村民、村財務監督組成員李建楷以村民代表的身份上臺陳述罷免理由……“綜上所述，何光壽不適合擔任新形勢下村主任一職。”李建楷最后大聲地說。

隨后，村委會主任何光壽一身西裝、一臉嚴肅走上主席臺為自己申辯。他有點無奈地說：“罷免我的村委會主任職務是法律賦予鄉親們的權利，我表示尊重與理解。我工作中是有缺點與失誤，但剛才陳述罷免的幾點理由并不一定都是事實……”說完話，他鞠躬下臺。

決定是否罷免的民主投票表決開始了。由村民資格審驗人員、監票員、計票員和保安等工作人員持兩個流動票箱，逐門逐戶進行投票工作。為顯公正，他們站在門口，不與選民交談，其他村民也不許入內。

下午2時，投票工作結束了，村民們又聚集到了會場，等待計票結果。差不多3點左右，潘岱鄉鄉長宣布：“此次投票共發出表決票666張，收回664張，其中同意罷免413票；不同意罷免248票；棄權3票；作廢0票。罷免有效。”

會場上響起了熱烈的掌聲。

如果說，新頒布的村民委員會組織法標志著中國的村民委員會選舉實現了由“靜悄悄的革命”到大張旗鼓推行的歷史性跨越，那么，發生在瑞安市白蓮村的中國首例罷免村主任案無疑是見證這歷史性跨越的里程碑式事件。

瑞安市委副書記、政法委書記葉世林說，近年來，瑞安市的村民民主自治不斷向前邁進，大批思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人當選為村領導；由于由村民直接提名候選人，村民得以參與和了解選舉的各個環節，在親身體驗中，也逐漸理解了民主的科學含義，受到了生動具體的自我教育。

首創村官過錯賠償制 讓民主監督落到實處

這是一份中國農村從未有過的“村干部過錯行為民事賠償”協議書。協議一方是瑞安市北隅村黨支部書記、村民代表蔡國平，另一方是新當選的村委會主任蔡成光等3位村委會成員。

協議書規定:村委會干部在任職期間如發生違法亂紀或違規管理的行為，給村集體造成經濟損失的，要用個人財產進行賠償。

作為溫州市下屬的縣級市，瑞安市經濟發達，全市994個村(居)，村集體資產超過一百萬元的數以百計，有的村光銀行存款就達幾千萬元。

怎樣合法使用和管理集體資產，一直是農村基層自治的一個熱點問題。在一些富裕村，村民一直在反映村干部在財務管理、工程發包、土地轉讓等方面存在問題。2002年，瑞安市紀委在塘下、新城等地排查了十多個鄉村，結果發現十多個村支書和村委會主任都不同程度存在經濟問題。

市紀委負責人介紹，不少村干部在村務管理、決策中存在明顯的主觀故意，給村集體造成了很大的損失，最后卻沒有受到相應的處理。究其原因，主要是村委會不是政府機關，村干部也不是公務員，行政監察手段用不上；如果村干部不是黨員，那么黨紀監督對其也行不通;如果沒有證據證明其有收受賄賂、占有、貪污等犯罪行為，也很難以刑法里的貪污罪對其立案，追究其刑事責任。

由于村干部處于無法監控狀態，一些人的經濟問題得不到處理，無奈中的村民往往只得以“鬧事或上訪”來表達自己的不滿。

正是在這一背景下，瑞安市司法局經過廣泛調查、精心設計，提出了建立“村干部過錯行為民事賠償制度”的設想。市委、市政府對這一建議非常重視，立即召集有關職能部門和法律界人士進行論證，并決定在北隅村選舉中進行試點。

從2002年5月起，瑞安市全面推行“村干部過錯行為民事賠償制”，上千名持有協議書的“協議村官”出現在瑞安市的村政舞臺上。

按照這項制度要求，村干部作為候選人時，必須首先填寫一份《村委會成員候選人承諾書》，張貼在村委會的公告欄里接受群眾監督。所做的承諾便是協議書的主要內容:如果村干部在村集體建設項目的確定和發包、宅基地的分配使用、征用土地補償費的使用方案、集體資產出租的管理與使用、建設資金管理與使用等11個方面違規決策、管理，造成村集體經濟損失，將要承擔賠償責任。

“選舉前須做出承諾”、“當選后須簽訂協議書”，這些條款寫進了由瑞安市司法局等部門共同制定的《村民自治章程》。與之相配套，瑞安市還制定了《村民委員會會議議事規則》、《村民代表會議議事規則》、《村財務管理制度》。

為了確保黨的領導和監督作用，瑞安市的《村民自治章程》規定：村黨支部書記作為全體村民代表與村委會成員簽訂協議；負責對村務公開全程監督的村務監督小組也是在村黨支部的領導下開展工作。

用合同的方式約束村干部，在法律上是否妥當？法學專家認為，村主任首先是自然人，其次才是被授權的村委會的法定代表人。當他在村民代表大會賦予的職務范圍內行事時，他的行為是職務行為和集體行為；而當他違反辦事程序或超越職權的時候，就是自然人的行為，由此給集體造成的損失，理應由個人賠償。

記者調查發現，這項制度深受廣大村民歡迎。“你看，就這么一百多塊錢的領款憑證，要有經手人簽名，村委會主任同意，再經村務監督小組長認賬后簽字才能領錢。現在，村里花一千元以上的款，要經過村民代表大會通過。”北隅村村委會主任蔡成光拿來村財務賬單、發票讓記者看。

“村民信任我，才讓我當監督小組長的，如果村委會干部要把集體的錢放在自己的口袋里，我就要監督，還要告訴大家來監督。”面對記者的采訪，北隅村村務監督小組組長蔡紀者講得最多的兩個字是“監督”。

這項制度的主要設計者、時任瑞安市司法局副局長的李國民認為，近年來，農村村委會選舉中，候選人擺酒請客、賄選甚至暴力介入現象都時有發生。出現這些問題的關鍵是，這些人看中了村級也擁有一定資源，而處置這些資源往往缺乏監督。

在他看來，“村干部過錯行為民事賠償協議”這種約束既不是行政行為，也不是民事行為，而是基于自治原則和宗旨的村民“自治行為”。它符合合同法的“意識自治”原則，同時也與行政法的基本理念相適應。行政法規定：個人在執行公務期間發生故意或重大過失造成對他人或集體利益的傷害，要承擔相應的個人責任。

“陽光是最好的防腐劑。”在浙江省委黨校教授張靜蓉看來，“以公開化、契約化的形式，把村干部的過錯賠償責任預先規定下來，這對民主決策、民主管理到位、民主監督落到實處，起到了重要的促進作用”。這位對農村問題素有研究的專家認為，瑞安市的創舉實際是建立起了民主監督制度，它起到了從源頭上遏制腐敗的作用，可以依法規范村委會選舉，有效制止動機不良的村民爭當村干部行為的發生。

浙江大學法學院博士趙世義認為，“村干部過錯行為民事賠償制”把因經濟問題引發的村民和村干部的矛盾納入法律訴訟程序，改變了動不動就“上訪”的習慣，有利于培養法治精神，有助于促進村民自治制度的發展，維護農村社會的穩定。當然，這一制度也有一些值得討論的問題，比如，它會不會形成事實上的村干部候選人財產資格限制？公務管理究竟應當依靠社會精英還是普通群眾？但是，毫無疑問，這個尚不夠成熟的制度，是我國農村實行民主自治的一種有益的嘗試。

第一個成立農村合作協會 醞釀用法規促新農村建設

一場經濟改革正在瑞安大地上進行著。與以往鄉村民主自治不同，這是一場在村民自治之外，以農村經濟大合作的方式尋找農村治理路徑的經濟改革，堪稱瑞安的經濟民主自治。

2006年3月，瑞安市在全國第一個成立農村合作協會，將原來處于分散狀態的各種涉農資源——農村信用社、供銷社和農民專業合作社組織在一起，將原來分屬于不同部門的農資、農技、農機等機構集中在同一面旗幟下，打破了延續多年的部門分割、城鄉分割和條塊分割的現狀，形成了建設新農村的合力。即所謂的“三位一體”。農民專業合作社解決農業產業的發展問題，供銷合作社解決農業生產中的市場問題，農村合作銀行解決農業生產中的資金問題。合作各方通過服務，各自達到發展的目的。

瑞安市農村合作協會成立后，各類農民專業合作社如雨后春筍般冒出，農協的綜合服務功能優勢得到充分體現：

在金潮港興合甌柑合作社，記者看見二層樓高的鋼管大棚底下，是一片綠油油的無籽甌柑和臺灣的改良血橙，其中600畝已經掛果，豐收在望。社長林化飛介紹時眉飛色舞:“沒有合作，我們種田人就沒力量改造這千多畝江中涂灘；沒有農協貸款五百多萬元，我們也沒有大資本種成這千畝果園。”

在梅嶼鄉蔬菜合作社，記者看到瑞安農協流通部已經在這里開設了“放心農資連鎖店”。市供銷聯社主任、市農協副會長留少良告訴記者，這是市農協開辦的第208家連鎖店。供銷社“惠多利農資連鎖網絡”以低于市場的批發價給農民會員供應農膜、化肥、農藥、種子等等。

“‘三自一包’賦予農民市場地位，但只解決溫飽問題，‘三位一體’則通過體制性重組，進一步提升農民的市場地位，形成強大合力，讓農民在經濟發展和農業產業化過程中分享更多實惠。”瑞安農村合作銀行董事長葉秀楠說:“這種實惠是實實在在的，農協成立后，我們銀行的貸款大部分流向了屬于農協的農民合作組織。2006年，我們銀行已發放農業貸款32億元，占全行貸款總額的77%，占瑞安金融機構農業貸款的98%。”

2006年12月19日，浙江省委、省政府在瑞安市召開全省發展農村新興合作經濟工作現場會，瑞安市委書記葛益平代表瑞安市委、市政府向與會三百多名代表作了經驗介紹。

時任浙江省委書記的習近平在會上說:“建設社會主義新農村，必須提高農民的組織化程度，這樣才能真正破解農業增效、農民增收的難題。‘瑞安經驗’是解決浙江‘三農’問題的一種好方法。我們要積極地予以倡導推廣，使浙江省農村新型合作經濟發展，繼續走在全國前列。”

瑞安市農村合作協會的催生者們并不滿足于現有的這一切，他們的目標是要為“三農”問題提供一個系統解決方案。

目前，瑞安市有關方面草擬了《浙江省農村合作協會條例》立法建議書。他們說：“瑞安只是找到了一個平衡點，但這個平衡是動態的、脆弱的，尤其是缺乏體制上、法律上的保障的。因此有必要把瑞安的結構與路徑中具有普遍意義的因素以法律的形式固定下來。這樣既有利于鞏固瑞安的局面，也有利于更多地方的推廣工作。”

在瑞安有關人士看來，這件事，應該通過地方立法，賦予農村合作協會作為特殊社團法人的半官方地位，并對農協及其信用部、供銷部、科技部等法人登記以及業務主管問題予以一一明確。

（摘自《法制日報》2007年6月28日）