重慶土地新政是新瓶裝舊酒

繼“史上最牛釘子戶”之后，重慶再一次成為公眾矚目的焦點。這一次同樣與土地使用權(quán)相關(guān)。7月初，重慶市工商局出臺新政，允許該市農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股設立企業(yè)。

作為國務院新晉加封的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶擬通過此舉探索出一條農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的新路子。

農(nóng)地直接入股

對于重慶市長壽區(qū)石堰鎮(zhèn)雨臺村莊稼漢李富貴來說，今夏注定是漫長的，倒不僅僅是因為不時來侵擾的暴雨。

“聽上頭政策，地可以買賣了。不知將來會不會土地兼并，胡漢三是否還會回來。”老李頭憂心忡忡，早年殘存的父輩給地主扛長工的記憶不時撥剌著他的神經(jīng)，以致他對新的土地政策有些誤解。

7月1日，重慶市工商局發(fā)布土地新政，允許農(nóng)地直接入股，設立農(nóng)民專業(yè)合作社、有限責任公司和獨資、合伙企業(yè)。目前，已經(jīng)有幾撥外地客商到村子里來洽談，設立農(nóng)業(yè)種植園，開設果品加工基地，發(fā)展“農(nóng)家樂”等旅游項目。

重慶土地新政可以概括為“經(jīng)營權(quán)入股”。而根據(jù)現(xiàn)行土地管理辦法，農(nóng)村土地不允許出讓、轉(zhuǎn)讓，自然也不允許折價入股。

比老李年輕一輩的張建軍則對土地作價入股，設立農(nóng)業(yè)公司充滿希望。張建軍在鎮(zhèn)上經(jīng)營一家電器門市，農(nóng)忙時節(jié)還要兼顧農(nóng)活，門市處于半歇業(yè)狀態(tài)。“刨去化肥、農(nóng)藥、種子和農(nóng)膜，種地沒有效益。如果入股能獲得分紅，地我就不要了。”

對于張建軍等年輕一輩“聒噪”土地入股的“不肖”行為，老李十分氣憤，認為“年輕人沒經(jīng)過世面，公司賺了賠了的不靠譜。”

老李的擔心并非沒有道理。目前，社會統(tǒng)籌強制保險并沒有在農(nóng)村推行，勞動力供給大于需求，農(nóng)村有大量隱性失業(yè)人口，土地承擔了一定的社會保障功能。入股是投資行為，而任何投資行為都有虧損風險。如果公司破產(chǎn)進行債務清償，作為農(nóng)民入股的土地承包權(quán)，也必然會轉(zhuǎn)讓到債權(quán)人手中去。

具體執(zhí)行上，農(nóng)戶集體作為出資方，選舉管理人員進行公司運營由于農(nóng)戶對于現(xiàn)代企業(yè)制度理解不夠深入，管理層的道德風險不容忽視。現(xiàn)在，農(nóng)民獲得承包權(quán)不支付成本，如果監(jiān)管缺失，公司假破產(chǎn)，“投資方”和“債權(quán)人”唱雙簧，套取土地，覬覦變更用途獲益的現(xiàn)象將不可避免。

但重慶試點還是對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革進行了有益的嘗試。作為直轄市，并晉升為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”，重慶高調(diào)提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的改革方案，對全國的意義自不待言。有輿論認為，繼土改、包產(chǎn)到戶之后，中國第三次土地革命正在重慶胎動。

重慶試點的局限性

中國土地實行兩元制，農(nóng)村土地集體所有，城市土地國家擁有。農(nóng)地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，只能通過國家征收征用的模式來進行，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)也會從“集體所有”變更為“國有”。在重慶試點中，土地總面積不變、耕地性質(zhì)不變、糧食產(chǎn)量不變是農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股的前提條件。

上海金融與法律研究院研究員李華芳認為，經(jīng)營權(quán)入股雖然為農(nóng)戶提供了一個討價還價的機會，但實際上這一要價空間并不大。因為要保持土地性質(zhì)不變，最多可能是采用農(nóng)村合作社或者農(nóng)業(yè)公司來發(fā)展農(nóng)業(yè)。對于邊際收益更高的商業(yè)和工業(yè)用地的征用而言，此次重慶模式并沒有推陳出新，給農(nóng)戶更大的權(quán)利。

李華芳承認重慶模式確有可取之處，在西部大開發(fā)的語境之下，承包經(jīng)營權(quán)入股，除了能增強“有恒產(chǎn)者有恒心”之意外，也能啟示西部開發(fā)當依靠當?shù)氐膬?nèi)生性力量，包括當?shù)氐膭趧恿屯恋氐取５谥袊r(nóng)村和農(nóng)業(yè)部門的收益長期低于城市和工業(yè)部門的收益，如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)新模式并不能使農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)變更過程中獲得更高收益，那么，這一政策調(diào)整依然是換湯不換藥。

李華芳同時告訴記者，重慶土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股的最大意義在于，通過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代言，增強農(nóng)民在各種經(jīng)濟活動中的話語權(quán)和博弈能力。但一旦遭遇變更土地性質(zhì)的征地，農(nóng)戶依然沒有辦法參與討價還價。重慶模式固然有可取之處，但“問題依舊在，局限未松動”。

提高補償不如界定產(chǎn)權(quán)

重慶農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革并非首吃螃蟹。早在1992年，佛山市南海區(qū)就嘗試農(nóng)村土地承包權(quán)入股，并比當下重慶方案更進一步，南海農(nóng)地入股可以變更土地用途。

南海的做法是，在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，將集體土地進行統(tǒng)一規(guī)劃，然后統(tǒng)一以土地或廠房出租給企業(yè)使用；集體只經(jīng)營土地、廠房，不經(jīng)營企業(yè)，只謀求土地增值，避免因集體辦企業(yè)帶來產(chǎn)權(quán)糾紛；農(nóng)民手中擁有股權(quán)證，根據(jù)入股進行分紅。

除了南海，在深圳、廣州、東莞和中山等地，這類做法也十分普遍，在當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中起到重要作用，而且為政府廣為準允，至少是默許。截至2002年，在整個珠三角地區(qū)，集體建設用地占建設用地總量近50％。在長三角地區(qū)多個城市，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民以土地股份制方式分享農(nóng)地增值收益的做法也不鮮見。

即便廣東和江浙等經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)的農(nóng)戶享受到了土地工業(yè)化的收益，但和全國其他地區(qū)一樣，農(nóng)村集體“所有”也并非是根本意義上的所有（占有、使用、收益和處分四種權(quán)能），最重要的處分權(quán)被剝奪。商業(yè)開發(fā)征用土地時，農(nóng)戶不是所有權(quán)價格談判的主體，必須由政府“代理”。

北大中國經(jīng)濟研究中心教授周其仁曾指出，加速的城市化——中國長期經(jīng)濟增長的一個重要源泉——發(fā)生在含糊不清的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓限制條件下。

中央黨校研究室周天勇發(fā)表在2004年2月10日《中國經(jīng)濟時報》上《維護農(nóng)民土地權(quán)益的幾個問題》一文計算：“從1979年改革開放起，每年平均各種建設占用耕地按400萬畝計，二十五年共征用農(nóng)村耕地1億畝，農(nóng)民給改革開放以來的工業(yè)化和城市化提供了相當于10萬億的土地資產(chǎn)。而失地農(nóng)民從土地上得到的補償最多不超過5000億。”

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊認為，農(nóng)村與城市土地制度的存在，使政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈ㄒ恢俨谜撸鼡碛袕霓r(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。

現(xiàn)行做法對農(nóng)民十分不利，因為它造成農(nóng)戶不能分享自己的土地在城市市場產(chǎn)生的增值收益。與此同時，農(nóng)戶所獲得的土地補償只與其農(nóng)用價值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的價值。

在過往的農(nóng)地征用糾紛中，補償額度通常不能讓農(nóng)戶滿意，最終導致農(nóng)戶上訪或者不愿意搬遷乃至做出其他過激舉動。李學芳表示，只要產(chǎn)權(quán)不清楚，沒有相關(guān)的法律加以保障，那么，補償是不可能公正的。“沒有一個農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易的市場，就不可能有農(nóng)地的市場價格，那又怎么可能有按照市價補償?shù)目赡苄裕拷鉀Q征地環(huán)節(jié)矛盾的關(guān)鍵不在提高補償標準，而在界定產(chǎn)權(quán)。”

韓俊也認為，中國土地政策改革需要采取整合性方法，應該在統(tǒng)一與平等對待城市和農(nóng)村土地這一總體目標的指導下，采取穩(wěn)健的步驟來整合城市和農(nóng)村的土地市場、土地權(quán)利及城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理，減少政府對城市土地一級市場的壟斷。