關于《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定（草案）》的說明

我受法制委員會的委托，現就《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定(草案)》(以下簡稱草案)作如下說明：

一、立法的必要性

監督權是憲法賦予人大常委會的一項重要職權。全國人大常委會2006年8月通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，是各級人大常委會依法行使監督權的有力保障。

規范性文件的備案審查是人大常委會行使監督權的重要內容之一，有利于維護社會主義法制統一，促進法治政府建設，維護公民、組織合法權益。根據監督法規定，縣級以上地方各級人大常委會對規范性文件備案審查的具體辦法，由省級人大常委會統一規定。監督法已于2007年1月1日正式實施，縣、市、區人大常委會迫切要求及時制定備案審查規定。因此，根據監督法和其他相關法律的規定，結合我省實際，制定規范性文件備案審查規定是必要的。

二、起草的過程

根據浙江省人大常委會2007年度立法計劃和省人大常委會工作部署，2007年3月，省人大常委會法工委成立調研起草小組，進行監督法實施辦法草案的起草工作。9月，李步星秘書長召集辦公廳、研究室有關領導和處室，聽取法工委起草工作情況的匯報，并提出了充實力量、進一步做好監督法實施辦法起草工作的意見。會后，法工委會同辦公廳、研究室作了進一步調研。經研究并報常委會領導同意，決定根據監督法第二十九條的規定，結合我省實際，先行單獨制定關于規范性文件備案審查的規定，以便各級人大常委會及時有效開展規范性文件備案審查工作。10月，經反復討論修改，形成了《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定(草案征求意見稿)》，并印發各市、縣、區人大常委會、省級有關部門和省人大常委會辦公廳、研究室、各專門(工作)委員會征求意見。11月1日，法制委員會又召開了由常委會辦公廳、研究室、各專門(工作)委員會負責同志參加的座談會，對草案征求意見稿作了進一步研究。根據各方面的意見，法工委進行了多次修改。11月6日，法制委員會召開全體會議，對草案進行了審議，并決定提請常委會會議審議。

三、需要說明的幾個問題

(一)關于備案審查范圍。根據監督法和我省實際，草案規定應當報送備案的規范性文件包括以下四個方面：一是各級人民代表大會及縣級以上人民代表大會常務委員會的決議、決定。二是省人民政府和較大的市的人民政府制定的規章。三是縣級以上人民政府公布的決定、命令。需要說明的是，這里的決定、命令包括直接以決定、命令形式出現的政府規范性文件，也包括以規定、辦法、意見、通知等形式出現，對本行政區域內公民、法人、其他組織具有普遍約束力的政府規范性文件。四是其他應當報送備案的規范性文件，主要指地方性法規的應用性解釋、地方性法規授權制定的具體辦法等。(草案第三條)

(二)關于規范性文件的接收登記機構和具體審查機構。目前，全省各級人大常委會的機構設置和做法不盡一致。經反復研究，草案對省人大常委會和市、縣、區人大常委會作了區別規定，即：報送省人大常委會備案的規范性文件，由省人大常委會法制工作委員會統一接收登記，再分送省人大法制委員會和相應的專門委員會或者常務委員會工作機構，省人大相應的專門委員會或者常務委員會工作機構可以根據需要主動進行審查，認為存在不適當情形的，會同省人大法制委員會進行聯合審查。對特定國家機關提出的審查要求和公民等提出的審查建議，由省人大法制委員會統一進行審查，審查時應當征詢省人民代表大會相應的專門委員會或者常務委員會工作機構的意見。同時，對市、縣、區人大常委會的接收登記機構和具體審查機構不作統一規定，授權市、縣、區人大常委會自行確定。實踐中，市、縣、區人大常委會也可以確定同一個機構統一負責接收登記和具體審查工作。(草案第六條、第九條、第十二條)

(三)關于規范性文件備案審查的標準。根據監督法規定，備案審查的標準包括超越法定權限、同法律、法規規定相抵觸和其他不適當的情形。草案借鑒我省人大常委會在政府規章備案審查工作的經驗和其他方面的意見，對審查標準作了細化。(草案第八條)

(四)關于主動審查和被動審查。對規范性文件審查工作，既要充分發揮人大的積極性，又要慎重，把握好度，保證重點和質量。為此，草案確立了被動審查為主、主動審查為輔的原則，即：對人大、政府、法院、檢察院等機關提出的審查要求，應當進行審查；對其他主體提出的審查建議，應當研究后再決定是否正式進行審查。同時，規定具體審查機構、人大有關專門委員會或者常委會工作機構根據需要對報送備案的規范性文件主動進行審查。(草案第十條、第十一條、第十二條)

(五)關于審查中與政府的溝通。對政府規范性文件的審查，目的在于促進政府依法制定好規范性文件。因此，在實際工作中要多與政府溝通，對規范性文件中存在的不適當的問題，要首先督促政府自行修改或者廢止。確有不適當情形，而政府仍不修改或者廢止的，再采取其他法定措施。為此，草案規定，具體審查機構在審查過程中應當與制定機關溝通，征詢意見；通過溝通、征詢意見，制定機關同意對規范性文件進行修改或者廢止的，就不再發出書面審查意見書。(草案第十五條、第十六條)

(六)關于較大市政府規章備案審查的特別規定。根據立法法和浙江省地方立法條例規定，杭州、寧波兩市人民政府制定的規章不僅須報本級人大常委會備案，還應報省人大常委會備案，這與其他規范性文件備案審查工作相比，具有特殊性。為此，草案規定：“法律、法規對較大的市的人民政府制定的規章備案審查另有規定的，從其規定。”(草案第二十一條)

法制委員會認為，《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定(草案)》經過多次修改，符合法律、行政法規的規定，結合浙江實際，內容已比較成熟，建議常委會本次會議審議通過。

以上報告和《浙江省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定(草案)》，請予審議。