人大代表是一個什么樣的群體

根據憲法、選舉法和全國人大的有關規定，全國市縣鄉三級人大換屆選舉工作已順利完成，全國和省級人大換屆選舉工作也正陸續展開。我們經歷了一次高漲的全民政治熱潮，又迎來一輪熱切的全民政治期待。但是，在這“熱潮”和“期待”的背后，我們不能回避和忽視人大代表結構這個現實而敏感的問題。當前存在的一個現象是：縣級以上人大代表構成中，官員代表、黨員代表、老板代表的比例逐屆攀升，而工人和農民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農民代表人數偏少。以第十屆全國人大代表為例，農民與工人代表共551名，占代表總數的18.46%，而真正屬農民身份的人大代表不足5%。據某省最近一次市縣人大換屆選舉的統計資料表明，該省設區的市人大代表中公務員占41%（領導干部占20%），非公經濟人士占18%，農民占10%，工人占4%。更有甚者，在一些地方廠長成了“一線工人”，領導干部成了“知識分子”，企業家成為“農民”……這些身份的改變使真正的基層代表比例更低。

以上兩組數據反映了我國人民代表大會制度的一個最本質的問題，即代表的構成和身份合法性問題：我國是人民民主專政國家，人大代表代表人民履行職責，集體行使國家權力。長期以來，人大代表按照類別劃分為工人、農民、知識分子、其他勞動者、干部、解放軍、歸僑僑眷、少數民族、民主黨派和無黨派、婦女等。代表結構比例安排成為了我國人民代表大會制度的一大特色。這種做法源于革命根據地時期的蘇維埃政權建設經驗。井岡山時期，工農兵按照一定比例組成革命根據地蘇維埃政權，延安時期按照“三三制”組成陜甘寧邊區政權，都是共產黨掌握革命政權的成功經驗。在新中國成立和人民代表大會制度建立以后，革命根據地政權建設的經驗被沿用下來，演變成了按照代表比例構成建立國家政權機關。將代表名額分配落實到具有不同的職業身份和社會身份的人頭上，其根本的政治理由是保證代表機關具有廣泛的代表性，進而保證社會主義民主具有廣泛性。

從各級人大代表中黨和國家機關領導干部較多的現狀來看，固然有其有利的一面：他們政治水平高，工作經驗豐富，履職能力強，對政治、經濟及社會各方面的情況比較熟悉。這部分人群占有適當的比例，有利于提高代表的整體素質，有利于提高人民代表大會整體功效和作用發揮。但是，如果比例過大，勢必影響其他界別的先進分子進入國家權力機關，造成代表結構不盡合理，與代表構成必須符合廣泛性原則的要求不相適應，不利于人民代表大會集中社會各方面的意志，體現社會各方面的利益，更好地代表人民決定大事、管理國家事務。同時，也影響人大職權的落實和發揮。領導干部特別是“一府兩院”的領導干部本身擔負著管理國家事務的職責，他們當了人大代表后，既是人大監督的對象，又是監督權的行使者，既當“運動員”又當“裁判員”，使監督與被監督的關系攪雜在一起。人大代表中過多的“官員代表”還難免讓人對人大監督“一府兩院”的效果產生懷疑，被監督的“一府兩院”成員，作為監督者的人民代表大會的組成人員，多少有點“左手搏右手”的味道，顯然違背了現代法治理念中“任何人不能充當自己法官”的精神。這種雙重身份、雙重職責帶來諸多的矛盾，對擺正監督與被監督的關系帶來負面影響，與憲法規定的國家機構職能配置也不相適應。就有這樣的個案發生：某政府廳局長作為人大代表，他就自身工作中遇到的問題提出建議，而作為行政機關職能部門的領導，這一建議又轉給自己負責處理。這種“自娛自樂”的情況令人啼笑皆非。

我國人大代表的類別要求體現了我國社會主義民主的特點，并尊重社會各階層和人民群眾利益的多樣性。改革開放20多年來，我國市場經濟得到空前發展，社會結構發生了巨大變化。原來單一性的利益結構正逐漸向多元化的利益格局轉化，形成了不同的社會階層。由于這些社會階層所代表的利益各不相同，他們正逐漸活躍起來，努力通過不同的方式和渠道發揮自己的影響和作用。這都要求我們有充分的認識，并予以認真對待。不久前從全國人大傳來了一個令人鼓舞的信息：我國將首次在農民工隊伍中產生十一屆全國人大代表。據權威統計，目前我國農民工人數已達1.5億。就是說，現在每9個中國人當中就有一位是農民工身份。但到現在為止，全國人大代表中還沒有一名農民工。這無論如何都是社會主義民主和這個國家最高權力機構的缺憾！正如全國人大常委會副委員長盛華仁所說，“我國農民工隊伍不斷壯大，已成為產業工人的重要組成部分，他們在全國人大中也應有適當名額的代表。” 可喜的是，近年來地方各級人大代表選舉中，工人、農民、知識分子、婦女代表也開始在代表構成中受到特別的重視和強調。如中共湖南省委出臺的《關于推進社會主義新農村建設的意見》中，就規定“各級人大、政協、企業職代會和工會委員要有一定比例的務工農民代表”。在前年的縣鄉人大選舉中，吉林省規定干部代表候選人不超過25%，工人、農民代表候選人的比例在縣級占45%，在鄉級占65%左右。結果使“官代表”比例減少10個百分點，一線工人、農民代表比例躍升10%左右。這些實踐經驗為優化人大代表結構提供了某種有益借鑒。更令人歡欣鼓舞的是，黨的十七大鄭重地提出了“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”的重要建議。實現城鄉居民平等選舉權，符合憲法“公民在法律面前一律平等”的原則，有利于保障包括廣大農民在內的廣大群眾切實依法行使民主權利，具有重大意義。

不過，也有另外一種聲音，對工人、農民當代表表示了擔憂，認為素質相對較低的工人、農民當人大代表可能只是點綴的“花瓶”，好看大于實用，未必能真正反映我國選舉法的立法本意。擔憂不無道理。在實踐中，各級人大代表換屆選舉之前，都要對新一屆人大代表的代表構成進行規定，工人占多少，農民占多少，知識分子占多少，少數民族占多少，婦女占多少，華僑、僑屬占多少，港澳臺同胞占多少，一應俱全。然而，對代表構成做了如此詳盡的規定以后，是否就意味著社會方方面面的成員在國家權力機關真正有了自己利益的代表者呢？從人大代表構成的實現途徑來看，主要遵循了以下兩條規則：一是代表名額的行政單位歸屬與社會身份歸屬相結合；二是候選人由基層單位推薦與上級部門遴選相結合。這兩個“相結合”構成一套行之有效的選舉控制機制，按照各種不同的代表構成需要，確定什么人作為正式候選人、名額具體給什么單位、給多少，都在選舉組織者的掌握之中。從表面上看，每個選舉單位或選區的整個選舉過程體現了程序合法，公平、公開、公正，但是為什么一個單位在選舉人大代表的時候一定要選具有法律專業知識的人而不是具有其他專門知識的人？為什么一定要選女代表而不是選男代表？這樣一些關系到選舉的實質公正的前提性問題很可能被形式上的公平手段所掩飾。按照這樣一套辦法進行的選舉不僅不能保證盡可能將最有參政熱情和能力、最能維護選民利益的人選舉出來，反而可能選出一批看似具有代表性實際上不起作用的政治陪襯。聯想到近些年被媒體曝光的“舉手代表”、“酣睡代表”，以及一些或毫無新意或噱頭味十足的沒有價值的代表議案建議，我們不得不承認：一方面這種人大代表結構的不合理安排，可能影響了選民參加選舉、參與地方國家事務管理的積極性；另一方面由于片面地強調代表結構而忽視代表履職的客觀現實，降低了人民代表大會制度運行的質量，制約了國家權力機關職能作用的發揮。

人大代表作為人民群眾派往國家權力機關的使者，其結構是否合理，直接關系到人民群眾的利益和愿望能否真正得到維護和體現，關系到人大代表參與管理國家和社會事務的廣度和深度，關系到人民代表大會制度的堅持和完善。人大工作是一項全局性的工作，涉及政治、經濟、文化及社會生活的各個方面，這就要求人大代表的結構必須與之相適應。合理的人大代表結構，堅持代表的廣泛性與先進性相統一，是建設社會主義民主政治，完善人民代表大會制度的需要；也是開展人大工作的需要。我們要從加強人大制度建設和促進人大職能作用發揮的客觀實際出發，從源頭上優化代表結構，提高人大代表的整體素質。

要正確把握代表結構和素質的關系。結構是基礎，素質是根本，素質離不開結構，而拋開代表素質片面地強調結構，只是在數字總和上實現了代表表象，并不一定能真正體現出代表性的精神實質。要改變那種“拉女配”、“湊數兒”的片面追求數字結構的教條主義做法，在考慮代表候選人時，既要考慮代表的組成結構，還要考慮其能否履職的實際能力，做到統籌兼顧，真正把那些具有奉獻精神、敢于為民執言、政治素質較高和工作能力較強的人選入代表隊伍之中。在把好人大代表“入口關”的工作中，力求達到“三個優化”，即職業結構合理化，知識結構多元化，年齡結構梯次化。要真正從民意出發，正確引導選民把那些既能代表大多數群眾切身利益，又有一定社會活動能力和參政議政能力的人選為代表，使代表整體架構的含金量更高，代表組成結構更加合理和優化，從而體現代表的廣泛性和先進性。