中國官方智庫調(diào)查

中央黨校、國家行政學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心……它們有一個(gè)共同的名字，即官方智庫（或官方智囊機(jī)構(gòu)）。改革開放二十多年來，中國高層智庫體系日益發(fā)育，其數(shù)量已不下十個(gè)。

這是一個(gè)既公開又隱秘的群體：公開是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)早為人熟知，隱秘則是因?yàn)樗麄冏鳛橹悄覚C(jī)構(gòu)如何為高層提供決策服務(wù)，公眾卻知之甚少。

為高層決策提供參考

一個(gè)普遍關(guān)心的問題是，智囊機(jī)構(gòu)如何為高層決策提供參考？

因?yàn)槎ㄎ徊煌鳈C(jī)構(gòu)參與的方式也有不同，從宏觀層面說，這些機(jī)構(gòu)的影響經(jīng)常體現(xiàn)在中共黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)相關(guān)決議、“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”和《政府工作報(bào)告》的形成中。

上述文件往往是某段時(shí)間的綱領(lǐng)性文件，而智囊機(jī)構(gòu)人員參與其中，并讓自己的觀點(diǎn)為報(bào)告所吸收，也成為其影響決策的最佳手段。中央黨校、中國社科院、國務(wù)院發(fā)展研究中心和國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等經(jīng)常成為主要參與機(jī)構(gòu)。

“中共十二大以后逐步形成一種慣例，歷屆黨代會(huì)和要做出重要決策的中央全會(huì)，中央除召開常規(guī)座談會(huì)聽取各方面意見外，還要委托中辦、中央政策研究室、中央財(cái)經(jīng)小組等單位擬定一些重大研究題目，布置給全國比較有代表性的研究機(jī)構(gòu)。”國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原院長白和金對(duì)南方周末記者說，“之前一年，一些權(quán)威機(jī)構(gòu)就會(huì)給我們分配任務(wù)。”至于渠道，“如果是上面布置下來的研究，當(dāng)時(shí)就會(huì)說清楚如何上報(bào)。”

而中央黨校則經(jīng)常參與黨代會(huì)報(bào)告中相關(guān)理論部分的起草，原中共中央黨校副校長龔育之撰文說，鄭必堅(jiān)（原中央黨校常務(wù)副校長）相繼參加了十五大報(bào)告（負(fù)責(zé)“鄧小平理論的歷史地位和指導(dǎo)意義”）、十六大報(bào)告（負(fù)責(zé)前面總論部分）的起草，又參加了這期間各次中央全會(huì)的理論性綱領(lǐng)性決議的起草。

中國社會(huì)科學(xué)院亦是參與黨代會(huì)報(bào)告起草的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)，例如中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張卓元曾連續(xù)參與了幾屆黨代會(huì)報(bào)告的起草工作，他也是十六大報(bào)告起草小組經(jīng)濟(jì)組的成員之一。

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰則是十四屆三中全會(huì)、十五屆四中全會(huì)、十六屆二中全會(huì)、三中全會(huì)決定起草人之一，相對(duì)而言，這些決定都是關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題的文件。

參與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”（“十一五”之前稱“五年計(jì)劃”）也是上述智囊機(jī)構(gòu)發(fā)揮影響的重要方式，“每一個(gè)五年計(jì)劃的制定，我們都要做大量研究工作。”白和金說。白是國家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)成員。

智囊機(jī)構(gòu)影響決策的另外一個(gè)直接途徑則是成為政治局集體學(xué)習(xí)的講課者，這或許是影響高層最直接的手段，“雖然前面的講稿為集體智慧，但后面專家回答問題時(shí)可以講述個(gè)人的觀點(diǎn)。”有學(xué)者如是說。

匯總高官意見的平臺(tái)

引人注意的是，在核心官方智囊機(jī)構(gòu)中，中央黨校和國家行政學(xué)院因其學(xué)員都為高級(jí)官員，發(fā)揮了與其他智囊機(jī)構(gòu)不同的作用。

兩個(gè)機(jī)構(gòu)還有就重大問題進(jìn)行研究和交流的省部級(jí)官員專題研究班。國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任王偉透露，國務(wù)院一個(gè)重大政策出臺(tái)前夕，往往會(huì)先在國家行政學(xué)院辦一個(gè)省部級(jí)專題研討班。

這些專題研討班一般都緊扣當(dāng)時(shí)的決策熱點(diǎn)，比如1998年的題目是“金融改革與監(jiān)管”，2000年是“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”。“今年舉行的兩次研討的題目分別是‘社會(huì)管理’和‘社會(huì)保障’”。

中央黨校省部級(jí)官員專題研究班也有類似作用，不過研討的話題往往更具理論色彩，帶有“黨口”的鮮明特色。

更直接的服務(wù)

相對(duì)中央黨校和國家行政學(xué)院，中央各部委研究機(jī)構(gòu)的政策研究則更為具體。以國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院為例，每年大約要做三四百個(gè)課題。“一類為縱向課題，主要是上面布置的任務(wù)，每年大約有六十多個(gè)，量不大，但是規(guī)模很大。”白和金說。

另一類為橫向課題，主要是中央各部委委托的課題，包括一些省市政府，甚至縣政府也會(huì)委托他們，每年至少有二百多個(gè)，這一部分，委托單位要負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。

還有一種是應(yīng)急性研究課題，一般在突發(fā)事件之后布置下來，往往要求短時(shí)間內(nèi)拿出報(bào)告，有時(shí)甚至要求在一星期內(nèi)拿出方案。

由于部委研究機(jī)構(gòu)和決策部門關(guān)系緊密，有時(shí)會(huì)造成這樣一種印象，就是研究者發(fā)表的意見很可能是政策的暗示、是放刺探氣球。

目前，宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的學(xué)者說話非常謹(jǐn)慎。

按現(xiàn)有決策體制，中央關(guān)于某個(gè)領(lǐng)域的政策，往往由相關(guān)部委負(fù)責(zé)制定，其中部委下屬研究機(jī)構(gòu)由此往往發(fā)揮影響中央的作用。

“我們離部門決策確實(shí)更近一些，研究的課題也更為實(shí)際，有些人說我們有一定的官方色彩，直接適應(yīng)了官方的政策設(shè)計(jì)需求，這是因?yàn)榉止げ煌！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康說，“但這種政策設(shè)計(jì)研究也需要我們以較雄厚的基礎(chǔ)理論研究做支撐。”

早在1980年代中期，賈康和他所在的單位就開始研究分稅制，“我們提出了系統(tǒng)的研究成果，潛移默化地影響決策。”現(xiàn)在財(cái)政科學(xué)研究所成員經(jīng)常參加中央財(cái)經(jīng)決策高層的相關(guān)座談和會(huì)議。

“國家的一些方案要落實(shí)到部委，而任何一個(gè)部委，具體提方案對(duì)策大都是落實(shí)到某個(gè)司，然后是這個(gè)司的某個(gè)處，最后就是幾個(gè)人來想辦法，所以他們需要專家支持。”中國社科院國際研究學(xué)部主任張?zhí)N嶺對(duì)本報(bào)記者說。

張?zhí)N嶺說，相關(guān)機(jī)構(gòu)非常清楚專家們的專長。

更重要的途徑

事實(shí)上，除去各種公開渠道外，智囊機(jī)構(gòu)影響高層決策還有一種方式，即各種“內(nèi)參”，公開資料顯示，這些內(nèi)參一般可報(bào)送中辦和國辦。

中央黨校教授周天勇曾在一篇名為《中央黨校在黨和國家政治生活中的地位和作用》的文章中提到，該校“有直接送中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的《思想理論內(nèi)參》，也有內(nèi)部發(fā)行的《理論動(dòng)態(tài)》”。其中，《理論動(dòng)態(tài)》曾發(fā)表《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》一文，該文章后來引發(fā)著名的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論。

中國社會(huì)科學(xué)院網(wǎng)站上的資料顯示，該機(jī)構(gòu)有名為《中國社會(huì)科學(xué)院要報(bào)》（信息專報(bào)）的內(nèi)參，信息專報(bào)主要刊登社科界對(duì)重大問題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證、對(duì)策建議的稿件，不定期出版，每期發(fā)表一篇稿件，4000字左右。

社科院辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，該機(jī)構(gòu)“幾乎每天都要向中辦和國辦報(bào)送材料”。中國社科院的數(shù)據(jù)說，這種增長態(tài)勢自2003年以來表現(xiàn)尤為明顯，2004年該院報(bào)送的信息材料達(dá)到四百多篇，是前一年的一倍。

國家行政學(xué)院有自己的內(nèi)參名為《咨詢與研究》。“我們的院長、國務(wù)院秘書長華建敏在學(xué)院開學(xué)典禮上特別講道：‘這個(gè)內(nèi)參每期我都認(rèn)真地看。’他看了之后還會(huì)有選擇地轉(zhuǎn)送給國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，或批示給有關(guān)部門看。比如有關(guān)事業(yè)體制改革的內(nèi)參，他就批給了人事部和中編辦。”王偉說。

另一個(gè)無法忽視的渠道則是智囊機(jī)構(gòu)學(xué)者對(duì)相關(guān)官員的私人影響，這被稱為“納諫”。復(fù)旦大學(xué)教授孫哲于2004年發(fā)表在《復(fù)旦學(xué)報(bào)》上的一篇文章曾列舉了智囊機(jī)構(gòu)學(xué)者在外交領(lǐng)域施展私人影響的情況：“‘納諫’行為一般有三種基本形式，一部分體現(xiàn)在一些重要外交智囊撰寫的內(nèi)參報(bào)告上，此類報(bào)告通常直接交給某些重要領(lǐng)導(dǎo)人或其秘書；一部分體現(xiàn)在思想庫人員與領(lǐng)導(dǎo)私下接觸的談話、專題匯報(bào)中的外交設(shè)想中；一部分則是學(xué)者在研討會(huì)發(fā)言或某些活動(dòng)之后因發(fā)表某類看法受到領(lǐng)導(dǎo)重視，奉命完成的更為詳細(xì)的專題報(bào)告。”

“沒有一個(gè)肯聽取意見的政府會(huì)垮臺(tái)”

官方智囊機(jī)構(gòu)龐大體系背后，是決策者們面臨的越來越復(fù)雜的決策背景。1986年，時(shí)任國務(wù)院副總理的萬里提出決策民主化和科學(xué)化的問題，其后，中共領(lǐng)導(dǎo)層多次談及這個(gè)話題。“本屆政府在最初的一年半之內(nèi)3次修訂國務(wù)院工作規(guī)則，越來越強(qiáng)化科學(xué)民主決策。”王偉說。

國家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)南方周末記者說，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)2003年在國家行政學(xué)院給省部長班講話時(shí)承諾，“他當(dāng)時(shí)大意是說，本屆政府要做到‘一些重大決策沒有經(jīng)過調(diào)查研究的不作出，沒有經(jīng)過專家論證的不作出’。”

如此背景下，智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者的作用自然越來越被重視。不過中央編譯局當(dāng)代所所長何增科說，跟國外不同的是，現(xiàn)在中國官方智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路，這也跟中國現(xiàn)在一些大的制度設(shè)計(jì)還沒理順有關(guān)。“改革開放后很長一段時(shí)間，是經(jīng)濟(jì)學(xué)的春天，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家影響了中央的決策；十五大之后，是法學(xué)的春天，包括中國社科院法學(xué)所在內(nèi)的一些機(jī)構(gòu)，參與了許多法律的起草工作；而現(xiàn)在則是社會(huì)學(xué)的春天。”他說。

高層推動(dòng)決策科學(xué)化的決心是顯而易見的，王偉對(duì)南方周末記者說，他印象深刻的是溫家寶總理在國家行政學(xué)院省部長研討班上的一次講話，王還記得，其時(shí)這位共和國總理對(duì)在場的省部長們說，“沒有一個(gè)肯聽取意見的政府會(huì)垮臺(tái)。”

（摘自《南方周末》）