綜改試驗與政府職能轉變

國務院決定設立“四大”綜合配套改革試驗區(簡稱綜改試驗)，是黨中央提出的一項重大戰略任務，反映了建設富強民主文明的現代化中國的內在要求，體現了黨、國家和人民的新期待。綜改試驗的構建需要從多方面著手。其中，積極轉變政府職能是綜改的題中應有之義；而綜改試驗區的成效，又在一定程度上取決于政府職能的轉變，取決于政府自身建設和管理創新的推進。因此，在綜改試驗的過程中，一項十分重要的任務就是必須加快政府職能轉變，積極推進政府的自身建設和管理創新。

綜改試驗中政府的理念和走向

服務型政府：政治還是治政?

綜改的目的在于形成一種良好的社會管理體制，實現良好的社會治理。而要實現良好的社會治理，從根本上說，就是要解決好兩大問題：政治與治政。

政治學研究表明，一個秩序良好的社會，必須是一個合理劃分“公共領域”和“私人領域”界限的社會。屬于公共事務的，納入公共事務管理的范疇，由公共權力(政府)部門采用法律的、行政的、政策的多重手段去解決；屬于私人事務，由私人自己或私人之間(包括個人之間、組織協會之間)通過協商、交易等方式去自行解決。對于“私人領域”的管理可以稱作“社會治理”或“治理社會”，屬于“政治”的范疇?！肮差I域”的管理可以主要地被界定為“政府治理”或“治理政府”，屬于“治政”的范疇。前者強調的是“治民”，后者強調的是“治官”；前者的目的是要規范公民行為和社會組織行為，保障公民權益，防止暴民政治；后者是要規范政府(包括官員)行為，限制公共權力，防止暴政統治。

從政府改革的角度看，政府職能轉變意味著政治觀念的根本轉變：從以統治百姓為核心的政治觀念轉向以服務百姓為核心的治政觀念。前者重在“治民”，限制百姓；而后者重在“治官”，限制政府權力。這一轉變與以“控制國家”為內容的民主憲政發展方向并行不悖。

基于上述認識，應當把綜改政府看作中國政治發展的一項戰略目標和任務。因為那不僅符合實際的發展路徑，而且從中國的實際考慮，把它作為戰略目標，放在與當年以市場化為導向的經濟改革一樣的位置上，可以通過推動以服務型政府為導向的政府改革，推動中國政治體制變革，促進中國政治發展。

政府創新：“形象工程”，還是系統工程?

綜改不是“形象工程”。建一個“市長信箱”，設兩個“局長接待日”，搞三個聽政會，弄幾個“政府主頁”，并不足以打造一個綜改政府。綜改政府建設是一個系統工程，它需要政府理念、制度和行為方式的全面創新。

首先，要求摒棄傳統的官僚制式的社會管制型政府理念，樹立政府部門與社會部門(私人部門和所謂的“第三部門”)攜手合作的社會治理理念和公共服務型政府理念。綜改政府的理論基礎應該是“民主”+“憲政”+“治理”，它體現的是以民為本、依法治政、共管共治的治國理念。

其次，還需要在重新界定政府角色和定位的基礎上，實現制度創新。在一般的政治學研究中，政府角色被表述如下：在國際社會中，政府是國家主權機關；在政治體系中，政府是政治權力核心；在社會生活中，政府是公共管理機構；在經濟生活中，政府是市場秩序監護人；在民間生活中，政府是社會糾紛仲裁者；在私人生活中，政府是公民權益維護者。這樣，在制度創新的過程中，政府要恪守維護公共利益的立場和職責，全面推廣在國際上行之有效的責任制度、公示制度、聽證制度、監督制度。

在具體的政府行為轉變方面，要切實做好幾方面的工作。第一，要將誠信政府落到實處，杜絕形象工程和運動式管理，要實實在在辦事；政府做事要有系統規劃，要有成本效益意識，要有責任觀念和明確的問責機制。第二，政府管理要更加關注于管理的細微之處，要求政府工作更加精心細致。上個世紀80年代以來西方國家政府改革的總體方向是縮小政府管轄范圍，實行解制改革，其重點不是針對結構問題，而是著眼于管理細節，實現管理制作和過程的精致化。在中國，綜改政府雖然受到來自結構方面的制度性約束，但在既有結構條件下還是有大量細致化的工作要做也可做。強調政府要為百姓提供服務，而百姓所直接感受的并不是結構和制度，所認同的也不是政府花了多少錢，辦了多大場面，做了多少工程，而是實實在在的生活體驗：安全不安全、麻煩不麻煩、便利不便利、冤屈不冤屈。綜改政府就是要遵照結果導向來改造政府。這種結果必須從老百姓的角度去感受，去定義。

新公共管理運動有一個口號，要像企業經營那樣去經營政府。我們可以通過比較企業服務與政府服務來檢討政府工作。其實，明白了企業做服務的道理，也就明白了綜改政府的道理。企業做客戶服務，首先要明白他的服務對象是誰，其次要明白這些客戶的需求是什么，然后針對不同客戶的不同需求，提供專業化的服務。要站在民眾的立場上做好政府服務，就要求把百姓分成不同群體，看看政府到底能為他們做什么事情：對城鎮居民怎么做?對農民能做什么?對民工能做什么?對學生和老師能做什么?對中小企業能做什么?對于大型企業能做什么?對于社團組織能做什么?對于游客能做什么?對于軍人能做什么?依此類推，可以不斷深入細化，而且能夠讓各級政府有積累性地推進地方工作。

政府再造：單兵突進，還是雙管齊下?

綜改政府管理模式的實現需要有兩個方面的努力：一是改造我們的政府，實現政府解制和減負，讓它真正成為一個提供良好公共服務的機構；二是改造我們的社會，鼓勵“第三部門”的發展，在能夠實現社會處理的領域盡可能實現社會自治，在不能處理的領域，實行政府與社團組織的共管共治。

政治學研究還表明，國家與社會處于雙向互動之中，國家的退卻和政府職能收縮是以社會自組織的發展為條件的。因此，在轉變政府職能、政府改革的同時，一定要促進社會組織的發展。通過各種非政府組織，把分散的公民組織起來，進行利益表達、參與政治生活，實行一定程度的自治(自我管理)，既可以提高管理績效，也可以節省政府開支，減輕政府負擔，避免政府直面社會矛盾和沖突而沒有回旋余地。

基于上述認識，政府應該將社會自治視為政府管制的可替代戰略，把社團組織的發展納入綜改政府建設的目標中來，為社團組織的發展創造便利條件(為社團組織服務本身也是服務型政府應該的作為)：降低社團登記的門檻、簡化程序，方便非政府組織的成立，并可以考慮在稅費等方面對其所從事的公益活動給予鼓勵。

綜改中建設法治政府

綜改法治政府的創制

法治政府是在憲政理念指導下，依照憲法原則而構建的行政管理與公共管理模式。它是通過法律形式來完成的。其內容為三個方面：

權力——權利邊界的確定。綜改法治政府的第一要義在于保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必須限制政府的權力，限制政府規制的范圍，劃定權力與權利的邊界，保證政府權力的合法取得。

權力——權力邊界的確定。政府是一個具有一定結構與功能的系統，在系統內部，還有不同的子系統，如中央與地方、中央的各個職能部門之間還存在著權力的分工與協調問題；在系統外部，還存在著行政權與立法權、司法權的關系問題。合理配置政府權力，劃定權力與權力的邊界也是綜改法治政府的核心內容。

權力行使方式與程序的確定。政府權力是為了保障人民、服務于社會而存在的，權力的運行必須獲得法律的保障，因此，法治政府的權力運行方式與程序也必須由法律來確定。

法治政府的生命

法治政府作為一個法律主體，應該也必須是具有生命力的，根據法治原則，政府的生命力來源于良好的法律制度與法律機制。

從外觀上看，法治政府是一個由憲法、行政組織法、行政行為法、行政程序法構成的功能齊全、結構合理的有機體。

從內核上看，法治政府是在一定的價值觀主導下的充滿生機與活力的有機體。

建設法治政府，必須為政府設定基本前提——人性基礎。根據憲政原則，法治政府必須是具有高尚道德情操、摒棄個人私利的人，我將其稱為“公務人”，因為它既是對政府的要求，當然也是對第一個進入政府組織體的個人——公務員的基本要求。這種標準是按照法治政府的行為特征而設定的。

法治政府必須是有限政府。因此，行政法的第一任務是限制政府規制人們社會生活和經濟生活的范圍，體現法治政府減少規則、放松規制的要求從而促使政府職能轉換和轉移，促進政府從“全能政府”向“有限政府”轉化。

法治政府必須是法制統一政府。一個法治國家不能允許法制和市場的部門分割與地方封鎖。通過法律保留原則，確定中央與地方的權力。

法治政府必須是透明、廉潔政府。法治與廉政是緊密聯系在一起的。法律確立行政行為的公開原則和一套相應的制約機制——規定行政行為依據、實施過程和結果的公開制度，有利于行政機關減少“暗箱操作”，防止濫用行政權力，保證公眾的知情、參與和監督。

法治政府必須是誠信政府。通過確立一系列保障公正、公平、誠信和信賴保護的規則和制度，政府有利于改革管理方式，以公平求公正，以誠信樹權威。

法治政府必須是高效政府。法治政府應該便民、高效，有利于行政機關樹立服務意識，改進工作作風，提高辦事效率，保證政府工作更好地實現和維護絕大多數人民的最大利益。

法治政府必須是責任政府。有權力就有責任，這是法治的基本要求。對法定范圍內的管理事項進行監督，是行政機關不可推卸的職責。法律對違法、越權以及不遵守法定程序實施的行政行為，規定嚴格的法律責任。這有利于強化行政機關的責任意識，確保權力與責任的統一，真正做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。

綜改中政府職能轉變與府的角色定位

綜改中政府在經濟領域中的角色定位

政府經濟角色的歸位經歷了一個漫長的發展歷程。雖然成效卓著，但筆者認為前一時期的改革基本上屬于角色歸位的過渡時期，從“壟斷主導性經濟主體”向“積極的經濟主體”的過渡：一方面，與計劃經濟時代相比，政府逐步放棄了對資源的全面壟斷和對市場機制的排斥，開始了市場機制的引入和非公經濟主體的培育；另一方面，政府特別是地方政府在經濟活動中登臺唱主角，從早期的直接興辦企業到后期的層層經濟目標責任制以及招商引資狂熱，導致了重復建設、粗放經營、地方分割、部門保護種種弊端。這就是說，政府扮演了“積極的經濟主體”的角色，而在制度保障、市場環境締造和公正仲裁等方面著力不足。

《十一五規劃》強調，實現經濟社會發展目標“主要通過完善市場機制和利益導向機制來努力實現。政府要通過體制機制創新和完善政策，為激發市場主體的積極性、創造性營造良好的制度和政策環境?！边@意味著政府角色的進一步轉換——從“積極的經濟主體”到“制度保障者、市場環境締造者和公正仲裁者”的重心轉移。這是政府經濟角色歸位的一個新的發展階段。

綜改中政府在社會職能中的角色定位

強化政府的社會職能是新施政理念的重要組成部分。雖然政府的社會職能是一個龐雜的體系，但考慮到提出的時代背景，強化的著力點應在擴大就業、維護勞動者合法權益、加大收入分配調節力度、健全社會保障體系、加大扶貧工作力度、擴大城鄉居民消費等方面，還包括社會主義新農村建設和促進區域協調發展。所有這些都具有某種“傾斜性”特征，即對弱勢群體和相對落后區域的救助、保護和扶持。

雖然屬于不同職能領域，經濟體制改革對強化社會職能同樣具有借鑒意義。如果說經濟體制改革的核心是政府由“積極的經濟主體”向“制度保障者”的角色歸位，那么在社會職能領域，政府角色定位的核心應該有兩條：一是“慈父”與“組織協調者”角色之間的合理平衡；二是“授魚者”與“授漁者”角色之間的合理平衡。

綜改中政府在公共服務中的角色定位

就普遍性公共服務而言，政府角色定位的核心是“安排者”和“生產者”之間的區分和理性選擇：一方面，承認公共服務是政府的分內職責；另一方面，又要認識到公共服務不一定由政府獨家壟斷生產。傳統政府治理中的一個誤區是兩類角色合而為一：政府承擔“安排者”的責任，也就同時扮演著“生產者”的角色。比如，城市固體生活垃圾清運屬于政府的“分內之責”，政府就成立環衛隊從事壟斷性的直接生產。公共服務的壟斷性直接生產帶來高成本、低效率、質量不盡如人意和回應性的缺乏，不僅損害了公眾對政府的信任，而且無端耗費公共資源。按照新的角色定位，政府作為“安排者”決定哪些屬于公共服務應該由政府來做，做到什么程度或水平，怎樣付費等問題。至于多數公共服務的生產和提供，完全可以通過合同外包、政府補助、憑單、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成。

由于教育和公共衛生等領域目前出現的種種問題，公共服務市場化在綜改試驗下面臨責難質疑。筆者認為，推進公共服務的市場化沒有錯，所要反思的僅僅是市場化的內容及具體形式。市場化具有多樣化的內涵和表現形式：既可以是“政府責任”的市場化——把本應是政府“分內職責”的公共服務推向市場；也可以是“提供機制”的市場化——在政府承擔安排者責任的前提下，推行公共服務生產過程的市場化，通過多元生產者間的競爭降低成本、提高效率和質量。發達國家公共服務市場化的重心在提供機制的市場化，而我們的市場化改革肇因于政府財政拮據的大背景，因而自覺不自覺地傾向于政府“卸載”。應該說，政府責任市場化的傾向應予以校正，而公共服務提供機制的市場化改革不僅要堅持，而且要加大力度，對公共服務市場化的籠統否定是一個值得警惕的認識誤區。

綜改中深化政府職能轉變的實施理念

綜改試驗正處在改革發展的關鍵時期，在利益分化、社會多元化和高度復雜化的背景下，改革進入了攻堅階段。在面臨的種種巨大挑戰面前，深化職能轉變需要實施方式的創新，包括先進的實施理念和有效的實施機制兩個基本層面?？紤]國情和實踐中面臨的一些問題，筆者認為深化政府職能轉變過程中應該提倡和堅持以下理念或原則。

“協同政府”理念

深化職能轉變不僅意味著改革領域的擴展，更重要的是多項職能之間的合理平衡。這要求強化協調和統籌，要求改革的設計和實施要突出系統性、整體性和前瞻性。因此，“協同政府”成為應予提倡和堅持的理念。

根據英國政府1999年的《政府現代化白皮書》，協同政府的核心是“確保政策制定的高度協調和具有戰略性”。高度協調即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協商機制，克服公共決策的部門化，確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的戰略性則強調公共決策從長遠出發，避免決策成為對目前現實壓力的被動應付。綜改必然會受到“決策部門化、部門利益化、部門利益法制化”的困擾，離《十一五規劃》要求的公共決策的系統性和戰略性還有相當的距離，因此，堅持協同政府理念尤為必要。更重要的是，要借鑒發達國家“協同政府”和“跨部門合作機制”的機制和具體措施，建立跨部門的設計、實施和評價機制，避免部門化可能導致的碎片化、相互掣肘和割裂。

協同政府還包括政府部門與外部主體之間的協同，首先是公民參與，其次是發揮外部專家的作用。韓國在實施政府職能結構調整時，總統行政改革顧問委員會曾經把政府正在履行的職能歸結為近百類共2000多項，在科學分析的基礎上提出了非常具體的職能優化方案。綜改必然具有不同程度的封閉性，主管部門充當了優先項選擇者、方案設計者、改革推行者和效果評價者多重角色，外部獨立專家難以充分發揮作用，公民參與效果更為有限。沒有這些方面的突破和創新，職能轉變的系統性、整體性和戰略性同樣難以實現。

結果導向的責任政府理念

政府職能轉變存在一個內在矛盾：一方面，改革要求政府部門放手或改變慣常的干預方式；另一方面，相關部門又在改革的創議和實施方面擁有主導性權力。職能轉變意味著政府部門的自我革命，其效果可想而知。實踐中部門爭奪審批權和重審批、輕監管的傾向可為見證。在協同政府(包括內部協同和外部協同)的有效機制建立和有效發揮作用之前，可以運用“結果導向的責任政府”理念和機制來緩解這一問題。

所謂“結果導向的責任政府”理念，就是政府的主管部門向結果負責，權力獲取與權力行使的目標和結果密切掛鉤。以審批權為例，部門索求審批權要達到什么目標?這些目標是否可以直接測定?目標的實現程度如何評價?部門行使審批權一定時間后，所期望的目標和實際效果是否達到?如果特定審批權的行使沒有達到預期的目標和結果，那么該審批權就要回收或者取消。這就是權責一致，而“責任”主要用權力運行的實際結果來判斷。

不論是部門審批權(面向社會的管制權)還是內部管理自主權的授予，發達國家都強調結果導向的責任理念。比如，美國的《政府績效與結果法》強調管理者的自主權和管理靈活性，允許在人員編制、工資待遇、資金使用等方面突破現有法規的約束，但自主權的授予必須與結果直接掛鉤。該法律明確規定：部門任何突破現有法規約束和管理自主權的建議和要求，都必須預測其實際效果，即明示特定管理自主權的獲得對績效水平的改進將發揮什么作用，并以目前的績效水平為基礎，說明獲得或者被拒絕所建議的自主權，將會對績效產生什么樣的影響。如果部門行使了特定審批權或管理自主權后沒有取得所期望的效果，那么該項權力就被收回。這就是所謂的“日落法”，權力回收像日落一樣是一個自動過程，相關部門負有證實其效果的義務。權力授予與責任、結果脫節，無異于給了部門一張空白支票，爭奪審批權和重審批、輕監管的傾向就會愈演愈烈。

“可持續性”理念

強化社會職能和公共服務是新時期政府職能轉變的亮點和突出特征之一。這無疑反映了“以人為本”的施政理念，同時旨在擺脫粗放增長模式和巨大貧富、城鄉、區域差距帶來的“可持續陷阱”。要強調的是，強化社會職能和公共服務同樣存在可持續問題，而且比經濟發展的可持續性更為重要，也更為復雜。用短期收入支付長期社會福利，最終導致難以為繼，“荷蘭病”給世界提供了深刻的警示和教訓。綜改試驗區強化社會職能的可持續性陷阱不一定表現為荷蘭病形式，但荷蘭教訓同樣具有啟迪意義：政府的“慈父”角色是以“資源汲取者”的角色為前提的；資源汲取的確定性不足，強化社會職能和公共服務也就難以為繼。20多年來國民經濟和政府財政收入的增長，使我們有了強化社會職能和公共服務的本錢。但許多隱憂依然存在，包括薄弱的現有基礎和巨大且日益增長的潛在需求，各級政府特別是基層政府的巨額債務，可能的經濟波動等。

有學者把政府推動經濟增長的方式稱為“壓力型”體制，其運行特征是自上而下的指令和自下而上的響應：上級政府機關制定各項經濟發展目標，并加以具體化和數字化，再以指標和任務的形式分派給下級單位，并且以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，下級單位與官員的升遷、榮辱都和上級單位下達指標的完成情況掛鉤。前些年，每當中央政府確立經濟增長目標，地方政府多會層層拔高、層層加碼，呈現出某種大轟大嗡的運動式特征。強化社會職能和公共服務恐怕難以擺脫這一“規律”，可持續性陷阱相應可能采取多種形式：描繪宏偉美麗的藍圖而沒有認真核算資源需求和財政承受能力；以“豐年”的標準確定服務量和水平，不認真考慮“歉年”可能面臨的壓力等等。從一些地方政府的各種規劃中，可以不同程度地看出一些影子。公共服務尤其社會福利具有能上不能下的剛性特征，公眾沒有享受到應該享受的公共服務或福利時無疑會不滿，從而影響到社會穩定?？梢栽O想，當出現資源嚴重不足，政府不得不剝奪已經享受的服務或福利時，公眾的反應絕不是“不滿”一詞所能形容的，對社會穩定帶來的破壞性無疑會更大。

“管理精致化”原則

政府職能轉變是一個動態過程，對這一過程的駕馭和管理關系到綜改的成敗。綜改進入攻堅階段意味著任務多樣化和復雜化，相應要求變革過程管理的精致化。需要牢固樹立一個觀念：理念需要技術支撐；忽視制度、技術和機制的構建，再先進的理念也只能是空中樓閣。管理精致化側重于技術層面和細節，目的是實現細致化、科學化和操作化，這應該體現在變革過程的每個環節，包括優先項選擇、目標確立、方案設計、實施與評價等等。這里以美國1996年頒布的《公文減負法》為例，就實施機制的操作化予以說明。當時面臨的問題是，政府部門下達的填表要求給小企業造成很大的負擔，立法旨在減輕這一負擔?！豆臏p負法》提出了幾條明確要求：(1)所有政府部門給小企業發的報表，必須匯集到管理和預算辦公室，形成“聯邦表格清單”；(2)管理和預算辦公室測試并計算填表時間總量；(3)提出一年內填表時間總量減少50％的法定目標；(4)管理和預算辦公室提交年度執行情況報告。立法細致如此，何愁落實不了!相比而言，我們對綜改的操作和技術層面如果重視不足，那么管理肯定是相當粗放的。

(責任編輯：羅志榮)