縣域改革：加強制度創(chuàng)新和制度化建設(shè)

黨的十七大鮮明提出“要毫不動搖地堅持改革開放”，并將縣域綜合體制改革作為當下改革的一大重要舉措。在目前中國改革發(fā)展的新形勢下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，縣域改革將會有什么新特征與新要求？不久前，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國發(fā)展研究會基金會副秘書長趙樹凱在參加由安徽省社科院舉辦的一次學(xué)術(shù)活動時，就這一問題發(fā)表了學(xué)術(shù)演講。筆者聽取了趙樹凱研究員的學(xué)術(shù)演講，并就此問題訪問了他。

宋宏:久仰你曾為黨中央政治局學(xué)習(xí)會作過學(xué)習(xí)報告，知道你學(xué)術(shù)造詣很深。這次聽了你關(guān)于縣域改革專題的學(xué)術(shù)演講，感到很有教益。我們知道，縣域作為中國經(jīng)濟社會的一個重要基層單元，作為社會政治管理的一個基本層次，縣域綜合體制改革對于全局的經(jīng)濟和政治體制改革應(yīng)當說極具基礎(chǔ)性的意義。我想首先請教的問題是，在當下改革發(fā)展新形勢的時空中，縣域體制改革呈現(xiàn)出什么樣的特征呢？

趙樹凱:在中國的改革發(fā)展歷程中，縣域的改革與發(fā)展其實不是一個新的話題。但是，縣域改革在整體布局和自身地位上具有特殊性。大致在上世紀80年代中后期，縣級改革就成為中央文件和中央領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的重點問題。一段時間內(nèi)，縣鄉(xiāng)綜合改革成為相關(guān)研究領(lǐng)域的突出內(nèi)容，也出現(xiàn)了一些相當有影響的實踐探索。現(xiàn)在，這個問題再次成為人們關(guān)注的重要話題，甚至成為改革的熱點。應(yīng)該說，這說明中國的改革和發(fā)展又有新的特點。就我的認識來說，新的特點或者說特征大致包括三個方面:第一，縣域經(jīng)濟的發(fā)展地位更加突出，現(xiàn)在黨在執(zhí)政理念上關(guān)注民生問題，縣域經(jīng)濟本質(zhì)上就是民生經(jīng)濟;第二，縣域發(fā)展在內(nèi)涵上具有了科學(xué)發(fā)展的新內(nèi)容，或者說，現(xiàn)在的縣域發(fā)展應(yīng)該更多地強調(diào)科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo);第三，縣域發(fā)展應(yīng)該更多地強調(diào)改革，特別是政府改革的問題，而在20年前，政府改革與創(chuàng)新問題，還沒有提得這樣迫切和重要。

宋宏:對你的概括，我想是否可以這樣理解:由于中國廣大農(nóng)民、農(nóng)村是在縣域范圍之中，縣域具有城鄉(xiāng)結(jié)合的自然地理和經(jīng)濟社會的特點，中國的縣域目前還承載著最多的人口，按目前中國城市化率計算應(yīng)該有70%左右的人口居住在縣域的城鎮(zhèn)和農(nóng)村范圍，所以“民生問題”在縣域這一層面占的比重最大，而你所說的“縣域經(jīng)濟本質(zhì)上是民生經(jīng)濟”正是出于這一理由。此外，你說到，當前縣域發(fā)展在內(nèi)涵上具有科學(xué)發(fā)展的新內(nèi)容，應(yīng)該更多地強調(diào)改革。我想這是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新理念與新形勢下的必然要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須有一個合適的體制作為保障與支持，縣域既然是社會政治管理的一個基礎(chǔ)層級，縣級政府改革的深化當然也就有了迫切要求。

趙樹凱:是這樣理解的。我在演講中說了，關(guān)于縣域改革如何推進如何深化，我想討論的主題，是縣域發(fā)展和政府創(chuàng)新。主要提出三個問題，供大家討論。第一，基層政府改革的目標是什么？第二，基層政府存在什么問題？第三，基層政府的創(chuàng)新策略是什么？

首先來討論縣鄉(xiāng)改革的目標。我們可以從上世紀80年代中后期的中央文件說起。大致在1986年前后，中央明確提出了縣級綜合改革的問題，縣級改革包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革被作為一個重點改革目標提出來。當時提出的改革目標，主要是兩個內(nèi)容:第一，簡政放權(quán);第二，黨政分開。先說簡政放權(quán)問題。從具體的改革內(nèi)容來說，簡政和放權(quán)是兩個緊密聯(lián)系的問題。現(xiàn)在，改革20多年已經(jīng)過去了，我們可以回過頭來看目標達到了沒有。從一般觀察來看，簡政的目標并沒有達到。因為機構(gòu)臃腫、人浮于事的問題，與20多年前比并未得到有效的解決，甚至在許多方面更加嚴重。放權(quán)的目標，也還沒有實現(xiàn)。上世紀80年代中后期到90年代初期的政府體制改革中，比較強調(diào)權(quán)力下放和擴大地方自主權(quán)，在“條條”服從“塊塊”的基本原則下調(diào)整和理順條塊關(guān)系。但是，現(xiàn)在來看，基層政府自主權(quán)并沒有落實，權(quán)力并沒有真正放下來。相反，是在放權(quán)的口號聲中，集權(quán)收權(quán)的動作不斷加快。這是上世紀90年代以來政府體制變遷的突出特點:上級的集權(quán)收權(quán)成為一個突出問題。這說明，放權(quán)并沒有兌現(xiàn)。那么，現(xiàn)在的問題是，是過去提出的改革的方向錯了嗎？如果錯了，為什么沒有反思;如果沒有錯，為什么沒有得到實行。這是值得地方黨政領(lǐng)導(dǎo)認真研究和思考的問題。

再說黨政分開問題。黨的十二大報告有了“黨政分開”的提法，到十三大報告直接提出了“黨政分開”。黨政分開是十三大提出的政治改革的重要內(nèi)容之一。在上世紀80年代末期到90年代中期，有一種觀點認為黨政分開沒有必要，甚至提出應(yīng)該進一步黨政合一。實踐中，黨和政府在改革中面臨的問題發(fā)生了很大變化，出現(xiàn)了很多新情況新問題。關(guān)于這個問題，不論是理論探討，還是實踐探索，都尚未充分展開。黨政究竟要不要分開，能不能分開，需要根據(jù)新的形勢發(fā)展進行新的探討。研究黨政分開問題，應(yīng)該有一些新的觀察和分析角度。例如，黨政分開問題與轉(zhuǎn)變政府機制、反腐倡廉、提高政府效率、建立法制政府有什么關(guān)系;在黨政不分的情況下，建設(shè)法制政府是否可能，等等。比如說，在黨政不分的情況下，如果民眾起訴政府，黨實際上也就可能成為被起訴對象，這種情況對于建設(shè)法制政府有什么影響。類似許多問題需要認真分析研究，特別是需要從黨和政府工作面臨的新情況新問題出發(fā)來研究分析。

其次來討論關(guān)于基層政府存在的問題。我們要看到，改革開放以來中國發(fā)展的奇跡，首先要歸功于政府，是政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟實現(xiàn)了高速持續(xù)的發(fā)展;同時，在改革發(fā)展過程中，政府自身也在與時俱進，在轉(zhuǎn)變職能、提高效率、增強問責等方面成績巨大。但是，我們也要看到，政府運行確實存在若干問題，其中一些問題已經(jīng)成為進一步改革發(fā)展的現(xiàn)實制約。突出體現(xiàn)在，政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長的過程中所積累的大量問題。

在經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府應(yīng)該起什么樣的作用？這是政治經(jīng)濟學(xué)研究的核心問題。從世界范圍來看，在英美等自由市場國家，政府主要是提供發(fā)展環(huán)境，保護產(chǎn)權(quán)、保護市場秩序和自由競爭，政府的職能主要是監(jiān)管，因此，也被稱為“監(jiān)管型政府”。以前蘇聯(lián)為代表的計劃經(jīng)濟國家則是另一種類型，政府把幾乎一切經(jīng)濟活動都直接管制起來。伴隨上世紀70～80年代亞洲一些國家和地區(qū)的崛起，人們看到了政府與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的一種新類型。韓國、日本等國家的政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，可以說既不同于英美的自由市場模式，更不同于蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟模式。政府在經(jīng)濟發(fā)展中更直接更積極地發(fā)揮作用，如通過制定產(chǎn)業(yè)政策、重點扶持等方式推動經(jīng)濟增長。政治經(jīng)濟學(xué)家將這樣的政府稱為“發(fā)展型政府”。現(xiàn)在，國際上研究中國經(jīng)濟起飛的一些學(xué)者，也把中國政府定位為“發(fā)展型政府”，而且是“地方發(fā)展型政府”，他們認為，中國的地方政府在推動地方經(jīng)濟發(fā)展中，扮演著積極主動的角色，發(fā)揮了非常重要的作用。這種“發(fā)展型政府”在經(jīng)濟增長中的確發(fā)揮了很大作用，但現(xiàn)在看來，也存在很多問題。政府過度關(guān)注和介入經(jīng)濟發(fā)展，忽略了社會公共服務(wù)，因而導(dǎo)致了一系列的問題，如城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，經(jīng)濟和社會發(fā)展不協(xié)調(diào)等。人們有時候會感到，一方面政府發(fā)展在加快，但另一方面民眾對政府的信任卻在動搖。因此，對于“發(fā)展型政府”是應(yīng)該反思的。

宋宏:這個問題有不少學(xué)者也觀察到了。有的學(xué)者就指出，“發(fā)展型政府”在全力謀求經(jīng)濟增長時，忽視了許多政府本來必須承擔的責任，特別是社會發(fā)展和公共服務(wù)方面的責任，由此導(dǎo)致了經(jīng)濟與社會發(fā)展不同步不協(xié)調(diào)、社會管理與公共服務(wù)不對稱等等不和諧狀況。從實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的新要求考量，應(yīng)該從“發(fā)展型政府”轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型政府”。

趙樹凱:探索基層政府存在的問題，要思考造成中國發(fā)展型政府的原因，要了解政府過度介入經(jīng)濟發(fā)展而忽視社會公共服務(wù)的機制。要回答這些問題，必須從政府運作體系內(nèi)部找答案。

縣級政府運作體系的問題，我個人認為，主要歸結(jié)為三個方面。第一，是公司化的運行邏輯。這是說，隨著政府獨立性和自利性的發(fā)展，許多縣級政府運行起來就像一個公司，GDP是其營業(yè)額，財政收入是其利潤。在這個過程當中可能忽略了民眾利益。換言之，一些縣級的政府運行還沒有搞清楚最應(yīng)該干什么事情。現(xiàn)在講科學(xué)發(fā)展，政府關(guān)心的問題已經(jīng)有一個很大的改變，但體制上還沒有根本轉(zhuǎn)變過來。第二，是運動式的工作機制。有些縣級政府的工作方式缺乏常規(guī)性，一撥一撥地搞運動，從發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，“普九”達標，政治學(xué)習(xí)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，主要靠“運動”在推進。可以說，政府還沒有學(xué)會按部就班的運作。這個運動化的政府集中表現(xiàn)在，一個領(lǐng)導(dǎo)一種思路，一屆班子一個思路，許多聲勢浩大的工作其實是在折騰。政府的運動化工作方式到現(xiàn)在還沒有根本改觀。第三，是碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。表面上看，政府運行很有效率，上邊有號召，下邊就有響應(yīng)，每一項工作到總結(jié)的時候都碩果累累，但其實不是那么回事。政府在運行中，權(quán)威相當脆弱，權(quán)力體系很不完整。對于同一個工作，上下級之間各有各的利益和理解，各部門之間也各有各的利益和理解，執(zhí)行起來看上去聲勢浩大，但其實是碎片化了。這種“碎片化”的政府現(xiàn)象是美國學(xué)者先概括出來。這些問題說明，管理現(xiàn)代經(jīng)濟需要現(xiàn)代政府。在基層，我們現(xiàn)代政府的發(fā)育相對滯后，制度化水平不高。有時候，制度規(guī)則不清楚，有時候，雖然有規(guī)則但是不運轉(zhuǎn)。制度化水平低，政府行為的穩(wěn)定性差，預(yù)見性差，隨意性大，效率低。這不是現(xiàn)代政府的特征。所以，將縣級政府等基層政府建立成為現(xiàn)代化的政府很重要。

宋宏:據(jù)我所知，實際中的有些情況正如你描述的那樣。有的市縣政府官員就曾公開宣稱:政府就要像個公司，追求地方GDP，追求地方財政收入。這樣一來，政府的經(jīng)濟職能就有了無限放大的趨勢，即從本應(yīng)定位于宏觀經(jīng)濟層面放大到了微觀經(jīng)濟層面，對微觀市場主體干預(yù)過度，替代企業(yè)的決策，干預(yù)企業(yè)的運營。由此看來，我們只強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能可能不能涵蓋問題的全部，還有必要明確政府職能的準確定位。在基層政府中，還相當普遍地存在“一屆班子一個調(diào)，換了領(lǐng)導(dǎo)換口號”的現(xiàn)象，導(dǎo)致如你所言的“政府行為穩(wěn)定性差，隨意性大”的種種問題。那么，怎樣才能建設(shè)現(xiàn)代化政府，以避免上述缺陷呢？

趙樹凱:我想是推進體制改革才有出路。縣域體制改革如何深化，如何推進縣級政府改革創(chuàng)新的問題，還需要作深入研究。這里我想提出一點思路，即政府創(chuàng)新的重點，應(yīng)該是提高制度化的水平。現(xiàn)在，基層政府的一個很大缺點是不能及時回應(yīng)公眾訴求。怎樣才能做到這一點，民主就是很好的方式。改革以來，中國的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，群眾對于自身利益的表達要求不斷發(fā)育，表達的能力也不斷提高。這種變化本身說明了民主的社會基礎(chǔ)在變得豐厚，民主力量在不斷成長。這對政府提出了更高的要求。政府行為應(yīng)該更加理性，政府工作應(yīng)該更加有效率，政府與公眾的溝通應(yīng)該更加通暢。所以，政府創(chuàng)新要抓制度化建設(shè)。在這個過程中，要特別重視民主化建設(shè)，通過民主建設(shè)來建立政府和公眾的良性互動機制，保證政府的運行以公眾需要為價值取向，克服政府運行的自利性和隨意性。

宋宏:由你剛才的分析和提出的思路使我想到，關(guān)注公眾民生、供給公共服務(wù)、提高公共福利，這應(yīng)該說是現(xiàn)代政府的價值取向和職能定位。在民主化的基礎(chǔ)上建設(shè)政府運作的制度化，健全穩(wěn)定的規(guī)范和程序，這一點比單純地增減基層政府機構(gòu)和人員的數(shù)量要重要得多。你提出的縣域政府改革創(chuàng)新的思路，包括你剛才提出的縣域政府改革的目標、存在問題和創(chuàng)新策略三個問題，我想都是很值得人們?nèi)ド钊胨伎己脱芯康摹７浅８兄x你！

(責編:鄭釗)