圍繞和諧社會建設 加強政府社會管理

摘 要：在構建社會主義和諧社會中，各級政府任重道遠，其中提高其社會管理職能更是各級政府最為緊迫的重要任務。文章就如何圍繞和諧社會建設來加強政府社會管理，特別是在民營經濟發達地區政府社會管理職能和體制的創新，提出了三個方面的見解。

關鍵詞：和諧社會 政府社會管理 職能體制創新

中圖分類號：C93

文獻識別碼：A

文章編號：1004-4914(2008)01-013-03

黨的十六屆六中全會《關于建設社會主義和諧社會的決定》(以下簡稱《決定》)指出：社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。在構建社會主義和諧社會中，各級政府任重道遠，其中提高其社會管理職能更是各級政府最為緊迫的重要任務。為此，胡錦濤同志告誡我們：“要深入研究社會管理規律，加強社會管理體制的建設和創新，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”胡總書記為我們設計了在建設社會主義和諧社會中，如何構建與社會主義市場經濟體制相適應的政府社會管理新格局的戰略藍圖。

一、構建和諧社會是當代政府社會管理的基本政治目標

1.社會現實矛盾給地方政府提出了構建和諧社會的戰略任務。

《決定》指出：“根據馬克思主義基本原理和我國社會主義建設的實踐經驗，根據新世紀新階段我國經濟社會發展的新要求和我國社會出現的新趨勢新特點，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。社會主義和諧社會的這六個特征，反映了社會主義的本質要求，是社會主義本質在經濟、政治、文化和社會領域的具體體現。”

人類社會總是在矛盾運動中發展進步的，雖然目前我國社會在總體上是和諧的，但毋庸諱言，當前也存在諸多影響社會和諧的矛盾與問題。主要表現為：一是城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，人口資源環境壓力加大；二是就業、社會保障、收入分配、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面關系群眾切身利益的問題比較突出；三是體制機制尚不完善，民主法制還不健全；四是一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領導干部的素質、能力和作風與新形勢新任務的要求還不適應；五是一些領域的腐敗現象仍然比較嚴重；六是某些敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩定等等。

由此可見，構建社會主義和諧社會是現實社會矛盾給我們提出的戰略任務。我們要始終保持清醒頭腦，居安思危，深刻認識我國社會發展仍處于社會主義初級階段的基本特征，科學分析影響社會和諧的矛盾、問題及其產生的原因，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進社會和諧。

2.社會管理是政府管理的最基本職能。人類現代化的發展歷程告訴我們，必須在經濟增長和社會發展之間建立和諧一致的關系，將社會和諧作為與經濟績效平行進展的規范目標，才能最終實現人民生活幸福美滿、國家長治久安的宏偉藍圖。這是因為，“經濟繁榮并不必然或自動導致社會穩定。從我國歷史來看，嚴重的社會危機往往發生在經濟繁榮期；從許多發展中國家的經驗看，不公平、不公正的增長可能因為社會危機而停滯、衰退甚至崩潰。”可見，無論什么社會，政府都必須擔負起處理社會沖突、協調社會利益、維護社會公正、保持社會穩定等社會管理職能。

社會管理是社會通過專門組織及其成員自覺地、有目的地對社會系統、社會組織、社會結構和社會過程施加影響的活動。在國家產生前后，社會管理已經由一種社會職能演變成為一種政府管理職能。在市場經濟條件下，西方國家的社會管理理論經過了產生、反思和成熟三個發展階段，形成了社會秩序理論、社會福利理論和“第三條道路”與“社會投資型國家”理論等三大理論。20世紀初至1978年左右的混合市場經濟時期是福利國家建立與完善時期，西方國家政府社會管理的基本特點和主要經驗是：建立完善的社會保障制度，建設福利國家或福利社會；建立和完善基本社會關系管理制度；始終注重提高消費需求，以促進充分就業、維護宏觀經濟穩定作為政府施政的重要目標。1978年市場經濟全球化以來，西方國家政府社會管理理論發生了很大變化：“消極的福利國家”轉變為“積極的福利國家”、“工作福利國家”或“社會投資型國家”；將“福利”轉變為“工作”，并適度限制福利支出的增長，達到平衡經濟發展與社會保障發展、需求管理與供給管理相適中的社會管理與經濟增長目標；主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理等。我國是社會主義國家，政府的根本目標是建設社會主義和諧社會。為了實現這一目標，更應該圍繞和諧社會建設，大力推進政府社會管理職能轉變，建立與社會主義市場經濟體制相適應的政府社會管理體制。

二、和諧社會構建中政府必須高度重視社會管理

1.社會政治經濟的巨大變遷對政府社會管理職能提出了嚴峻挑戰。我國改革開放以前，在當時的形勢下，政府更多的是從政治的角度關心和重視行政管理和經濟管理，而不大重視社會管理問題；改革開放初期，政府社會管理職能主要定位于通過公權力梳理社會事務、化解社會沖突，而缺乏規范化、系統化和制度化的觀念；隨著改革開放進一步深入，尤其是經濟社會進入轉型時期以來，紛繁復雜的社會矛盾，引起了我國政府對社會管理問題的高度重視，在推進行政府管理體制改革中不斷改革和完善社會管理體制，取得了顯著成效。但是，由于目前我國政府社會管理職能還不能完全適應市場經濟發展和社會全面進步的要求，當代中國的社會變遷對政府社會管理職能提出了嚴峻挑戰：我國社會建設與發展滯后于經濟增長，社會發展與政府社會服務滯后于經濟市場化和國際化進程；我國社會組織形態和社會階層結構發生了重大變化，但政府社會管理方式尚不能適應這種變化的要求；我國城鄉、地區差距和收入分配差距的擴大，導致不同社會階層之間的利益摩擦和沖突增多；我國社會管理體制改革滯后，政府構建和諧社會的能力還不夠強。

上述情況表明，進入新世紀，特別是在實現全面建設小康社會目標的重要戰略期，轉變政府職能，強化社會管理，是擺在各級政府面前的重要而緊迫的任務，這與構建和諧社會息息相關。有鑒于此，我們今天很有必要站在時代的高度，深入探討政府發揮社會管理職能的問題。

2.不同經濟區域地方政府要因地制宜地進行社會管理。過去理論界較多的是從全局的、宏觀的角度對社會管理問題進行研究，而在我國目前情況下，全國經濟社會發展很不平衡，尤其是經濟發展方面，東南沿海民營經濟比較發達的地區與內地中西部欠發達地區在各方面相差好多倍。這兩類地區政府部門的社會管理活動有著許多區別，因此，不同經濟區域地方政府必須因地制宜地進行社會管理。

從過去的實踐看，民營經濟比較發達的地方，地方政府在管理理念、管理方法和管理體制等各方面都有許多獨特之處。像浙江沿海民營經濟比較發達的地區，地方政府為了更好地推進本地經濟社會的發展，曾經采取了許多重要措施來加強社會管理，取得了許多有益的經驗。如溫州地方政府早在幾年前就開展了在全國都有深遠影響的政府“效能革命”，對于加強政府的社會管理職能，起到了很好的作用；寧波、臺州等地方政府也曾采取大量措施，在政府社會管理方面創造了許多有益的經驗。首先，他們從管理理念上，實現了從管制管理型向服務管理型的轉變，一切以服務民營經濟為中心，開展社會管理活動。其次，他們圍繞民營經濟的發展建立了政府重大決策公開參與機制、社會公共服務事業多元參與機制、公用事業建設資金多元籌措機制、社會危機事件快速處理機制、社會治安綜合治理機制、社區全面管理服務機制等符合社會發展實際的重要機制，為當地的經濟社會快速發展提供了可靠的保障。但是，我們同時也應該看到，由于各種原因，民營經濟發達地區的地方政府在進行社會管理的過程中，也還存在不少疑問和困惑，需要我們進行深入研究和探討。比如，民營經濟發達地區的地方政府在進行社會管理活動中，如何長期、正確地處理好政府與民營企業的關系？應當建立哪些更加全面的機制？如何既要考慮企業的經濟效益，又要保證管理的社會效應？社會管理行為和活動是否可以盈利？如果不能盈利，其活動的費用如何籌措？如何充分發揮行業協會等各級各類社會組織的作用？如何充分保障勞動者、特別是大量外來務工人員的合法權益？隨著相關行政管理法律法規陸續出臺，地方政府在進行社會管理過程中應該怎樣從法制的高度進行規范化管理？等等。這都是新形勢下，地方政府、尤其是民營經濟發達地區政府必須認真研究、周密思考的問題，只有深刻認識和理解諸多類似的問題，與時俱進地提出新的辦法和措施，才能真正搞好社會管理。

三、民營經濟發達地區政府社會管理必須實現職能和體制的創新

1.必須全面把握影響社會和諧的主要問題和主要手段。民營經濟發達地區的主要特點是民營企業成為當地社會經濟發展的主體，因為各種原因，民營企業主一般又具有比較嚴重的兩重性。一方面，他們利用其經營的資本和經驗，在企業達到一定的經濟規模以后，大都具有回報社會的愿意，能積極投身各種社會公益活動、慈善事業，為促進社會的穩定和發展做出貢獻；另一方面，他們在處理本企業的勞資矛盾和勞資糾紛時，往往站在企業主自身和小集團——資方的立場上，在處理與雇工(尤其是農民工)——勞方的關系時，忽視工人應有的經濟利益和人身權利，使勞、資雙方對立情緒加劇，又很可能激發新的矛盾和問題，從而導致這類地區的社會矛盾突出，進而影響社會的和諧。在實際生活中我們往往看到，民營經濟發達地區影響社會和諧的主要問題是因為利益主體分散、勞資矛盾突出、貧富差別嚴重，而政府由于顧及政績考核等各種原因，其社會管理卻比較薄弱。這與政府的職責和愿望又是有著較大差距的。因此，政府處理這類問題時，必須采取適當的措施、手段和辦法，藝術性地體現政府的管理職能。從政府的社會管理角度看，民營經濟發達地區政府處理社會和諧問題的主要手段是規劃引導、政策制定與保障服務。同時，還必須充分發揮行業協會作用、增強企業社會責任感，才能促進社會和諧。

2.必須實現政府社會管理職能和機制的創新。從政府管理的角度看，政府既具有行政管理的職能，也具有經濟管理的職能，而且還應該具有社會管理的職能。在民營經濟發達地區，其社會管理方面的職能有著不同的特點，應該實現以下一些創新：(1)宏觀指導的職能。在民營經濟比較發達的溫州地區，市委、市政府一直高度重視民營企業參與市政建設工作。為了充分發揮民營企業在城市建設中的作用，早在上世紀80年代，就制定了有關吸引民營資金參與城市建設的文件和政策，并對其進行宏觀指導。在溫州流傳頗為神奇的“1000元建成一條路”——溫州市人民路的建設，就是政府運用宏觀指導、規劃、協調，依靠民間資本搞建設的成功典范：在80年代初，整個人民路的建設，市政府在制定相關的政策后，只需要負責做規劃、出圖紙、進行組織協調，由民間全額出資進行投資建設，在短短的一年時間里溫州市最繁華的商業街建成了，而市政府只花了1000元錢用作開業剪彩開支。另外，還有金溫鐵路、永強機場的建設資金也是民營資金占絕對“大股”。(2)規制制定的職能。

溫州市政府為了促進民營經濟的快速發展，出臺了一系列有關民營經濟發展的制度，尤其是在社會管理方面出臺的政策和規章制度更多。如為了加強對行業協會的管理，2005年9月就專門出臺了《溫州市行業協會管理辦法》，不僅規范了行業協會的行為，而且也賦予他們一定的權利和義務，在這方面實現了管理職能的創新。(3)引導服務的職能。

浙江省義烏市，是一個縣級市。最近十來年，由于民營經濟的快速發展，已經從一個默默無聞的小縣，一躍成為聞名全國的“百強縣”，成為全國小商品的集散中心、物流中心，其小商品的供應和流通已經不僅僅遍布全國，而且已經走出國門、輻射全世界。為了充分發揮它在全國乃至全世界商品流通中的特殊作用，浙江省政府專門對其進行了政府擴權改革，在許多政策和權力方面賦予地級市的特殊待遇，以增加地方政府對民營經濟的引導和服務的職能。(4)統籌協調的職能。

在溫州95%左右非公經濟的背景下，溫州擁有中小企業60000多家，其工業企業基本以“輕、小、加(工)”為主，因此建立和發揮行業協會的作用，成為溫州眾多中小企業實現“小商品，大市場；小規模，大協作”的必然選擇。目前，溫州市已有行業協會70多個，幾乎包括了服裝、皮鞋、低壓電器等支柱產業在內的所有工業和商業。有些行業協會如服裝、眼鏡、家具等已具有相當的規模。這些行業協會在促進溫州民營經濟的發展方面發揮了重要作用。由于民營企業在經濟起步階段存在單純追求經濟利潤、無序惡性競爭等現象，因此，沿海地區許多地方政府十分注重發揮行業協會作用，除了組織、引導各行各業建立不同的行業協會以外，更多的是在各行業協會之間進行必要的統籌和協調的工作，協調他們之間的矛盾，平衡他們的利益，使他們能夠同心協力，共創輝煌。(5)監督考核的職能。以寧波市為代表的沿海地方政府非常注重政府監督考核的工作，不僅花大力氣建立監督考核的規章制度，而且切實開展這方面的工作，注重建立比較系統而長期的評價體系與考核機制，促進了民營經濟的更好更快發展。

3.必須科學地處理好幾個關系。(1)權威型政府和服務型政府的關系。

在民營經濟發達地區，政府社會管理職能的實現需要一個既是權威型、又是服務型的嶄新政府模式。從表面上看，權威型和服務型相互矛盾，而實際上兩者相輔相成，相得益彰，共同支撐政府完成適應市場經濟社會、適應和諧社會需求的轉型，使之最大限度地履行其社會管理職能。所謂權威政府是指政府在整個社會運行中處于管理中心地位。所謂服務型政府是指在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的有限政府。政府由原來的控制者，轉變為興利者和服務者，意味著施政目標由行政領導和專家決定到由民眾希望和合法期待來決定，政府從以控制管理至上轉變為以指導服務為要務，其職能重心也轉移到社會管理和公共服務領域。在民營經濟發達地區，政府只有權威性沒有服務性是不行的；而同時，只有服務性而沒有權威性同樣是行不通的。和諧社會的政府要實現社會管理職能，既要強調權威，也要強調服務。權威性是政府服務于社會的基礎，服務性是政府樹立權威的目的。(2)政府力量和市場力量的關系。政府社會管理職能的提出，是市場經濟社會中政府社會管理的經濟主導職能演進而來，而經濟主導職能在相當長的時期里都是政府社會管理職能最重要的組成部分。在民營經濟發達地區，經濟領域中政府力量和市場力量的和諧共生，是政府社會管理職能成功實現的衡量標準，也是保持經濟持續發展與構建和諧社會的重要保障。

一方面，政府經濟管理職能應主要體現在“市場失靈”的領域，主要包括：第一，提供公共物品；第二，保持宏觀經濟穩定；第三，減少經濟外部性，減低交易成本；第四，限制壟斷；第五，調節收入和財富的分配；第六，彌補市場的不完全性和信息的不對稱性，而這些都是政府的社會管理職能的重要組成部分。另一方面，市場力量的進入則應該主要體現在諸如價格機制、資源配制等“政府失靈”的領域。同時，政府力量和市場力量的替代是有一定條件的，無論是市場對政府組織的替代，還是政府組織對市場的替代，都要面臨著政府職能的轉變，而這種轉變也就意味著政府社會管理職能的加強。(3)政府社會管理和社會自我管理的關系。和諧社會是國家權力與公民權利都能良性運轉的社會，是政府的行政管理與公民的自主管理相統一的社會。構建社會主義和諧社會，在強調政府的社會管理職能的同時，也絕不能忽視社會的自我管理功能。在民營經濟發達地區，政府的職能應該是“掌舵而非劃槳”，政府的職能是制定政策(掌舵)，而政策的具體執行(劃槳)則是通過社會的自治來完成。政府的社會管理職能存在著缺乏彈性手段、環節錯綜復雜等問題，而社會的自我管理又存在著動員能力薄弱缺乏剛性手段等缺陷。這就要求我們建立一個政府主導與社會自治適度平衡的關系結構，即在進一步提高政府管理社會效能的同時，不要忽視社會自我管理的作用。

綜上所述，圍繞和諧社會的構建，當前我國的政府社會管理必須從體制、觀念和手段、方法等幾方面著手，首先，必須完善四個機制：社會發展綜合決策和執行機制、社會影響評估機制、社會安全網機制和社會風險管理機制。其次，在政府社會管理方式方法方面，實現六個創新：轉變政府職能，由過去的“生產型”政府轉變為“服務型”的政府，為社會搞好公共服務；充分發揮社會中間組織的作用，形成社會協同、公眾參與的社會管理體系；制定正確合理的社會政策，不斷完善社會法律法規體系；發揮社區作用，加強社區管理；建立和完善靈敏有效的社會風險和突發事件的機制，加強應急管理；建立健全社會發展、社會進步、社會管理的監督檢查和考核評價體系。只有這樣，才能真正發揮政府在和諧社會建設中的主導作用。

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(作者簡介：陳國治，教授，碩士生導師，浙江溫州大學法政學院黨總支書記，研究方向為行政管理、領導科學等。)

(責編：若佳)