我國建立企業型政府的可行性探析

摘 要：企業型政府是隨著新公共管理運動的興起和管理主義的發展而提出的一種新的政府改革理念和模式，是當代西方政府再造的核心理念，也是實踐的主導方向之一。一方面有理論上的支持，另一方面有西方實踐經驗可供借鑒，結合我國的實際情況，企業型政府在我國的建立具備了一定的可行性。

關鍵詞：企業型政府 可行性 模式

中圖分類號：C93-05

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)01-020-02

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，特別是中國特色社會主義市場經濟體制的建立，迫切需要政府職能的轉變，從過去直接參與經濟活動向服務和協調社會經濟各主體方面轉變，從而保護經濟社會持續健康發展，全面推進我國的社會主義現代化建設。

一、企業型政府的內涵

何謂“企業型政府”目前學界中與“企業型政府”類似的概念有不少，如“企業性政府”、“企業化政府”、“企業精神政府”、“企業家政府”等。而“企業家政府”是其中一個最早較為完整的概念，是由美國學者奧斯本和蓋布勒于20世紀90年代在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中提出。其旨意是運用企業家精神對政府的傳統運作體制進行改造，以克服嚴重的官僚主義。自從上世紀末我國引進“企業型政府”這個理念以來，國內對“企業型政府”概念的界定有數十種。其中最具代表性的應屬張成福先生的界定，“企業型政府系指政府部門由一群富有企業家精神的公共管理者所組成。他們能夠運用各種創新策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率”。①換句話說，企業型政府就是非官僚化，有創新精神，富有生機和活力，并具有較高效率的政府。從上述對企業型政府概念的界定中可以看出，盡管企業型政府灌有“企業”二字，但其理念并非是要求政府的運作完全與企業一樣(事實上也不可能完全一樣)，而是強調企業家精神對政府的重要引導作用，強調政府必須在企業家精神的引導下，引進競爭的刺激力量，借鑒企業的運行機制和方法，從而使政府更具活力，使政府運作更加科學和完善。

二、企業型政府的意義

信息社會的到來加快了經濟全球化的腳步，全球化是目前各個階層最為流行的話語之一，全球化的結果是世界正在被塑造成一個共同分享的社會空間，流行的“地球村”說法正是對此的應證。因此，超國家機構即國際機構和國際組織的作用和影響逐漸增大。加拿大學者薩維評論說：“全球化的經濟要求國家自由裁量權的某種犧牲，把它們讓渡給國際機構并服從國際規則。例如，一個國家的貿易政策越來越受到國際協約的限制，我們正在感受到國家之間相互協調法律和政策的壓力。”②在進入信息化時代并逐步由工業時代向后工業時代過渡的過程中，工業時代的政府管理范式已經不能適應社會的發展，尤其在行政領域，主要體現為官僚體制的某些弊端逐漸暴露，這就要求政府必須轉型，政府必須更加靈活的運作，增強政府的權變管理能力，以適應國際規則的變更，使國家在全球化進程中得到更好的發展，這是舊的政府管理方式無法做到的。因此，一種新型的政府模式——企業型政府模式呼之欲出。此模式的出現給政府改革注入了新的活力，很快便受到西方很多國家的親睞，事實上也使西方很多國家的政府改革取得了前所未有的成效。在當今中國掀起新的改革熱潮的背景下，企業型政府作為一種可能的政府改革模式，能加快政府職能的轉變，提高政府綜合協調能力和宏觀調控能力，通過有效運用資源而提高政府的效率。

三、我國建立企業型政府的可行性分析

企業型政府作為一種新型的政府模式雖然產生的時間不長，但在解決當代西方許多國家存在的行政實踐問題上確實起到了突出的效果，所以我國從上世紀末也開始了對此的理論研究，但其重點都在于介紹企業型政府模式本身所包含的內容和特點。隨著我國經濟社會的發展，特別是中國特色社會主義市場經濟體制的建立，迫切需要政府職能的轉變，而要在我國建立企業型政府，則需要結合我國的實際情況對其可行性進行本土化研究。

1.有利的國際國內社會和經濟環境。一方面，和平的國際國內環境和我國構建社會主義和諧社會的國家主流給企業型政府在我國的建立提供了有利的社會環境。任何一項政府改革，任何一種新型政府模式的建立都需要有和平的社會環境。企業型政府模式作為我國一種可能的政府改革模式當然也不例外。企業型政府模式雖然以提高行政效率為其根本目的，但是并不意味著只要可以提高行政效率就可以不擇手段，可以忽略社會的和諧發展，因為社會環境會對提高行政效率措施的實施和效果的發揮有重要的影響。就如企業一樣，企業想要提高生產效率不僅僅只能靠科學的生產和管理制度本身，而且也需要有效的執行才能實現目標。而有效的執行也就需要企業所有員工的共同努力，而要所有員工共同努力，一個同心協力的和諧環境和氛圍是必須的。同樣，只有有了和諧的社會環境，企業型政府模式也才能更快、更好的建立，實現其提高行政效率這一根本目的。“真正的不結盟”和“永遠不稱霸”的鄭重承諾以及堅持獨立自主和平外交政策的實施為日新月異發展的我國贏得了和平的國際環境。而且國內加快經濟建設發展步伐，保持健康、穩定發展的趨勢和構建和諧社會的國家主流又提供了良好的國內環境。因此，國際和國內雙重有利的社會環境為企業型政府模式在我國的建立創造了良好的社會條件。

另一方面，我國改革開放以來所取得的經濟建設成果為企業型政府模式在我國的建立提供了良好的經濟基礎。同社會環境條件一樣，任何一次政府改革，任何一種新型政府模式的建立也需要強大的經濟支持。改革開放以來，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成就，在步入21世紀不久的今天，我國的經濟也保持著穩定、健康、高速發展，其發展的質量和速度是令全世界驚羨的，并在國際經濟領域中發揮著舉足輕重的作用。因此，現階段我國建立新型的企業型政府模式會比前幾次政府改革具有更優越的經濟條件。也許有人會說，這似乎是任何政府改革模式的建立都所需的可行性條件，不能刻意僅成為企業型政府的可行性條件。但是企業型政府模式作為我國政府改革的其中可能的新型政府模式之一，這樣的社會和經濟大環境是必需的，具備了這樣的社會和經濟條件就必然成為了其可行性因素之一。

2.可以借鑒實踐經驗。企業型政府理念的提出和實踐并不是理論家和實踐家們隨心所欲的產物，而是時代發展的必然產物，是后工業時代的產品。自從奧斯本和蓋布勒提出“企業家政府”的概念之后，此種模式的建立逐漸有了理論上的支持，而西方一些國家建立和推行此模式的實踐又給后來者提供了很好的經驗。所以在我國建立企業型政府可以借鑒西方企業型政府模式的成功經驗。

雖然我國當今的發展情況確實與西方國家的發展情況不同，在發展水平上仍與其有一段不小的差距，但是西方一些國家建立企業型政府模式后取得了明顯的成效，這是有目共睹的，尤其是在解決政府行政效率低下導致的嚴重阻礙國家經濟建設和發展的問題方面具有前所未有的成效。

現代意義上的公共管理改革亦即企業型政府模式的建立真正發源于新西蘭。新西蘭的改革采用的是自上而下的方式，盡可能地將政府管理私營化；用市場化的激勵手段來代替命令控制式的官僚體制；一心專注于政府公共管理的實際產出與結果而不是輸入，特別是預算等。③這種改革的方式以其涉及的廣泛領域和激進的政策而最為人所稱道。艾倫﹒歇客在其關于新西蘭改革的最全面而又最透徹的分析中曾經把它稱為“現代公共管理發展中的一項卓越的成就！”

英國也是新公共管理運動興起較早的國家之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國政府就開始了注重商業管理技術，注重競爭機制和顧客導向的新公共管理改革。1987年著名的報告《改革政府管理﹒下一步行動方面》提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。④20世紀90年代開始，英國的行政改革興起了公民憲章和競爭求質量運動，以提高質量和顧客滿意度為目標，1997年布萊爾政府上臺，為英國的政府公共改革又注入了新的活力，提出了“合作政府”的新概念，在“合作政府”運行幾年之后，英國的改革者和學者又進一步提出把“合作政府”推向更高的整體政府。⑤英國這一系列的政府改革無不體現著企業型政府模式的烙印。雖然從頭到尾都未曾有明確提出建立企業型政府的口號，但這一系列的改革過程卻是使企業型政府模式逐漸靠近科學和完善的過程。而且事實上也使英國的政府改革取得了前所未有的成就。

美國政府進行行政管理改革運動要比上述一些國家晚得多。1992年總統選舉之后，克林頓總統向行政班子提出了再造政府計劃——一項使政府反應更靈敏，成本更低廉，運作更高效的戰略。行政部門熱烈歡迎再造政府計劃，認為它創造了一個“花得更少，干得更好的政府”。再造政府計劃的實施大概經歷了以下三個戰略變動的階段。第一階段：干得更好，花得更少；第二階段：政府應該干什么；第三階段：尋求政治關聯。由此可以看出，克林頓總統所提出的政府再造計劃實際上也就是要建立規模更小、更高效，能提供更好服務的企業型政府，后來的事實也證明企業型政府模式在美國所取得的成效是最大的。⑥

以上是對幾個典型國家推行企業型政府模式經驗的簡單介紹，雖然我們不能照搬照抄，但是我們完全可以借鑒。而且西方那些國家所建立的企業型政府模式也不是統一的，固定的模式，都是在企業型政府模式大框架的范圍內結合自己本國的實際情況而建立的適合本國發展的模式。馬克思唯物主義辯證法曾指出“一切從實際出發”，這就是要求在堅持原則性的同時必須結合靈活性。改革開放以來，我國所取得的各項成就是有目共睹的，因為走的一條具有中國特色的適合中國發展的道路。因而，相信合理地吸收和借鑒西方推行“企業型政府”模式的經驗，進而在我國建立適合我國建設和發展的企業型政府模式也是可行的，而且也會使我國的政府改革取得前所未有的成效。

3.是我國行政實踐改革的需要。在當今的我國行政實踐中仍然存在著許多需要解決的問題，這也是我國不斷進行政府改革的原因所在。針對我國現行的行政實踐問題，不同的學者提出了不同的改革模式。我國行政實踐問題主要表現在以下兩個方面，而且企業型政府模式能最有效的解決這兩個方面的問題：

一方面，權力過于集中，政府職能配置不合理。權力過于集中是中國行政管理體制的總病根，它不僅存在于經濟管理體制之中，而且存在于整個行政管理之中。從其與外部系統的關系看，一方面行政權過分集中于各級黨委，另一方面贏利組織、非贏利組織及公民的權力又過分集中于政府。這在半個世紀前，權力集中的機構是必要的，因為當時的信息技術還呈原始狀態，不同地方之間的交流很緩慢。但是今天的信息技術已經得到了高速發展，偏僻地區之間的通信也可以很快到達。所以在當今社會，機構權力過于集中只會導致政府大包大攬，管了許多不該管又管不下管不好的事。企業、社會、公民的積極性、創造性受到壓抑，政府既掌舵又劃槳，承擔著社會的無限責任。而權力的過于集中又必然導致政府職能配置不合理，因為政府職能的分解與確立來自于行政權力的定位。因此，政府對應當管什么，怎樣管，以及哪些職能需要強化，哪些需要取消、轉移、弱化等一系列問題，缺乏科學的界定和理性思考。而企業型政府強調分權的管理理念，授予權能并實行參與式管理。主張建立分權的機構，授權地方政府或派出機關更多的職權發揮因地制宜的功能，并賦予政府以外的第三部門更多的職能充分地調動其積極性，執行任務的主動性。企業型政府崇尚把權力下放給管理者，主張給公共管理者充分的行政自由裁量權來完成任務，這在很大程度調動了管理者和公民參與的積極性。因此，針對權力過于集中，政府職能配置不合理的長久沉淀，企業型政府模式能提供最好的良方。

另一方面，政府部門成本意識淡薄，行政效率低下。傳統行政注重的是投入，而不是結果，政府組織常處于壟斷或近乎壟斷的地位，很少面對來自顧客或競爭者的壓力。政府組織都是以內部為中心，它們所擔心的是預算，人事標準和官僚等級，而不是如何改善結果。而具有企業家精神的企業型政府模式則要求政府像企業一樣講究成本，注重效益。企業型政府主張通過成本核算來抑制鋪張浪費，通過明確分工，落實責任來提高工作效率，通過績效評估來進行事后控制和督察，以爭取盡可能地以最少的成本取得最大的成果，通過建立以功績制為原則的個性化的績效工資制度，對公共機構和工作人員進行量化測評，評價的根本標準是工作業績，不管他們的級別如何，不同的績效給予不同的報酬。這樣一來，就可以刺激行政人員的動力和競爭意識，從而提高工作效率和工作質量。所以，企業型政府模式講究成本、注重效益的理念和體制能很好解決目前我國政府部門存在的成本意識淡薄，行政效率低下的問題。

4.符合提高我黨執政能力的要求。雖然也有人會認為民主化要求的愈演愈烈會削弱共產黨的領導地位，使中國逐漸走上多黨制的道路。但建立企業型政府可以杜絕此種趨勢，企業型政府模式將意味著一黨制與民主制不但是相容的，而且將加強黨的地位，企業型政府提出由一個集權政府轉化為眾多的分權政府的模式，它包括若干個全國性的政府和眾多的地方性政府。這樣一個龐大的工程只有在中國共產黨的領導下進行才能取得最佳效果，黨是國家的領導核心，而政府只是國家的一個部分，黨是政府企業的設計者和建設者，任何時候，黨擁有對不符合人民需要的政府體制的否決權，黨的工作全面提升到對政府體制進行管理的層次，超脫于政府具體事務，從政府事務中提升出來的各級黨委的工作就是設計和建設各級企業型政府，選舉過程的合法性，接受同級黨委的監督并由黨委對選舉勝出者進行任命，這與鄧小平“黨要管黨”的思想是一致的。⑦在民主化已成為了不可逆轉的潮流下，建立企業型政府模式只會加強黨的權力而不會削弱黨的權力。

再者，黨領導的經濟改革以及經濟建設以來所取得的經濟成果，已證明了黨的經濟領導能力，幾次政府機構改革取得預期的成效，也已經證明了黨的政治領導能力。而企業型政府模式作為一種新型的政府模式，將能給我國的行政實踐問題的解決提供最有效的指導。因此，企業型政府模式在我國的建立和推行將會比前幾次改革能更好地證明黨的領導能力，從而更好地提高我黨的執政能力。

注釋：

①張成福，黨秀云.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2001：54.

②孫學玉.企業型政府論[M].北京：社會科學文獻出版社，2005：20，98.

③[美]Donald F.Kett著.張怡 譯.朱濤 審.有效政府——全球公共管理革命[M].上海：上海交通大學出版社，2005：7，14-16.

④⑤李鵬.新公共管理及應用[M].北京：社會科學出版社，2004：122，126-127.

⑥[美]戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.擯棄官僚制[M].北京：中國人民大學出版社，2000：16.

⑦陳達鈴.中國選舉與治理網[DB/OL].http：//chinaelections.org/NewsInfo.asp？NewsID=95361.

(作者簡介：劉凱華，吉首大學在讀碩士研究生，主要從事思想政治教育和行政管理研究。龍祖坤，吉首大學副教授，碩導，博士生，主要從事區域經濟學研究。)

(責編：李芝榮)