國防預算管理改革的經濟學分析

摘 要：文章從效率理論、尋租理論、委托代理理論及博弈論等角度，揭示出我國國防預算管理改革的深層次原因就是為了不斷提高國防費的配置效率、從制度安排上控制尋租、減少委托代理鏈、壓縮預算博弈空間，并在此基礎上對我國未來國防預算改革趨勢作了綜合闡述。

關鍵詞：國防預算 管理改革 分析

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2008)01-031-02

國防預算管理是指國家和軍隊對國防預算所進行的系列管理活動，包括國防預算的編制、執行、監督和決算等四大環節。在新軍事變革推動下，我國國防預算的四大環節正經歷著深刻的變革，國防預算管理系統呈現出許多新特征。因此，對國防預算管理系統進行多個理論角度的經濟學分析，將有利于我們了解國防預算管理中特有的現象及其本質，并借此進一步探討我國當前進行國防預算管理改革的深層次原因及未來的改革趨勢。本文擬從效率理論、尋租理論、委托代理理論及博弈論等角度，闡述國防預算管理體系的特征，并揭示我國國防預算管理改革的深層次原因就是為了從制度安排上控制尋租、減少委托代理鏈、壓縮預算博弈空間，并最終實現對國防的有效預算管理。

一、國防預算管理的效率分析

效率包括兩方面的內容：一是資源配置效率；二是X—效率。

1.國防預算的資源配置效率。國防預算的資源配置效率是指如何在民用領域與軍事領域之間分配有限的經濟資源，并使軍事領域的每一筆經濟資源能有效地配置于最適宜的使用方面和方向上，它包含兩個層次含義：一是指國家投入的國防費以多大規模為“最佳”？當一筆經濟資源投入到軍事領域產生的國防安全產品給人們帶來的效用，小于投入到民用領域產生的一般性商品和服務帶給人們的效用時，該經濟資源應退出軍事領域并轉而投向民用領域，最佳的國防費規模將在兩者邊際效用水平相等時實現。二是指國防費結構以怎樣的投入結構為“最佳”？當國防費在各軍事領域內產生的邊際戰斗力收益相等時，則可以認為此時國防費以最優的結構配置到了最急需的軍事領域中。這里的“最佳”，是指實現“帕累托最優狀態”，即在資源一定條件下軍隊整體戰斗力最大的一種狀態。

國防費的配置效率正是從效用和結構兩方面體現出來的，國防預算安排作為國防費配置的重要手段，近年來改革重要目的之一，就是提升國防費使用的效用水平和優化國防費的結構。一方面，變革傳統的基數預算編制方法，用有著周密項目論證的零基預算方法取而代之，零基預算方法是指一切從零開始，對預算年度內所有經費需求、按照輕重緩急和財力可能再重新安排預算的一種方法。它把軍事需求與國防預算有效地聯接起來，把經費優先保障重點項目，使有限的經費用在“刀刃”上，大大地提高了國防費的利用效率。另一方面，明晰國防費支出結構，對預算進行科學分類。針對過去國防預算分類籠統、單一的弊端，改革后的預算體系根據國防費不同的開支性質，將國防費劃分為維持性經費、建設性經費和代管經費，并針對每類經費的性質和特點，制定了不同的調控措施和管理手段，使國防費分配結構不斷趨于優化。

當前，我國國防預算配置效率雖然有了較大的提高，但仍有不少制約因素。比如，預算需求測算不科學，預算與規劃計劃結合不夠緊密、預算科目劃分不夠科學等。因此，可以設想我國未來國防預算配置效率方面的改革將會在以下方面展開：一是確立科學的國防費需求測算機制。要充分運用自動化技術，引進現代管理的先進理念，借鑒外軍PPBS的理論和方法，科學地測算國防費的需求規模及項目的經費需求量。二是改革完善預算科目體系。現行預算科目沒有反映軍兵種特色，且科目設置較粗，科目開支內容交叉，導致相關費用的結構不完全明晰。因此，未來改革的重要方向是建立起按軍兵種分類為主要標志的預算科目新體系，同時，進一步細化預算科目的內容和結構。三是結合我軍具體實際，進一步完善“長遠規劃——近期計劃——年度預算”相銜接的機制，做到預算安排與事業任務緊密銜接，為安排科學預算創造有利的條件。

2.國防預算管理的X—效率。國防預算X—效率就是“怎樣支出”的問題，即如何以最少的國防費支出提供最多的國防安全產出。 X—效率理論是由哈維·雷本斯坦1966年提出，最初用來解釋企業中的一些經濟現象。當時他發現，傳統微觀經濟學把企業當作一個黑匣子，只考慮產出過程中物質技術關系而忽視企業內部人的行為，這導致企業產出的理論結果與實際結果往往不一致，差異的原因在于企業中個人的目標與企業目標不一致。企業中的人有各自的動機，使得企業成本并非總是最小化，常存在只要稍加努力便可增加產出的可能。他把這種與動機相關的非配置效率稱之為X—效率。在國防預算領域，它與資源配置效率二者相輔相成，共同決定國防費的支出效率。

美國經濟學家尼斯坎寧(Niskanen) 1973年運用“X—效率”理論對公共領域預算行為進行了深入研究，發現追求預算最大化是政府官僚的主要目標和動機。根據公共選擇經濟學理論，政府官僚也是經濟理性人，也有各自的動機，他們并非以實現公共利益或社會福利的最大化和最大效率為其目的，而是以個人效用最大化為目的。尼斯坎寧進一步指出，“可以進入官僚效用函數中的幾個因變量有：薪水、職務、津貼、公共聲譽、權力、任免權、行政機關的產出、易于更迭與易于管理的機構，除最后兩個以外的所有這些變量，都是官僚在辦公室任職期間總預算的一個單調正相關函數。”由于這些因變量中有許多都直接與預算規模相關，為追求官僚個人效用最大化，追求最大預算就自然成為官僚的主要目標與動機。

尼斯坎寧“官僚機構目標函數—最大預算”結論能很好地闡釋國防預算支出具有潛在膨脹的趨勢。雖然國防預算支出增長從根本上是取決于裝備技術發展和軍事任務的增加，但是，國防系統內“官僚經濟人”的自利性所產生的助推作用是不可忽視的。“官僚經濟人”在個人效用最大化動力驅使下，總會借助各種權力來最大化其預算規模，造成了預算資金的浪費、效率過低等現象。“X—效率”理論說明國防系統存在支出擴張的內在機制，因而限制和規范國防支出是一國國防預算管理改革都必須考慮的重大問題。可以說，我軍正著手進行的綜合預算改革、軍隊資金集中支付制度建設和軍隊采購制度改革正是適應了這一要求而產生的制度規范性建設。

二、國防預算管理中尋租行為分析

在經濟學視野中，國防預算本質上是國防預算資金供求雙方在內部市場中進行的交易過程，即國防預算資金使用者在提供國防安全產品的同時，作為交換，獲得了預算資金。在內部市場結構中，由于預算資金在供給和需求上都難以完全具備競爭性市場所要求的信息透明等條件，而根據尋租理論，交易雙方受“效用最大化”的自利目標的驅使，在劃撥和爭取 “自由裁量資金額”的互動過程中，利用雙向信息不對稱而采取尋租行為。一方面，國防預算資金使用者在資金運用上具有更多信息優勢，憑借其信息優勢，并利用國防產出服務于廣大民眾的正義感召力量，通過各種游說與尋租活動向政府部門施壓，人為地擴張其預算需求；另一方面，國防預算決策部門具有資金配給自由裁量權上的信息優勢，可以利用資金配給權來影響資金使用者行為，從而，通過不斷改變預算資金配給的規則與結果，人為地創設超額預算資金配給的分布結構，并以這種“設租”行為，誘導預算資金使用在新的租金分布格局下，展開新一輪尋租活動。資金交易雙方的這種影響和互動使得國防預算管理過程中的尋租活動長期存在，且有不斷發展的趨勢，其最終結果很可能產生使國防預算管理陷于低效率發展路徑的“鎖住效應”(Lock Effect)，那就是各資金使用者通過競相尋租來獲得超額預算資金配給，而不是通過“科學理財”使資源從低效的狀態中釋放出來，并轉入具有高度的軍事、經濟和社會效益的項目中來，其長期演進的后果將導致國防預算資源的總體配置逐漸演變為一種低效率的格局。

尋租行為的分析，說明了國防預算管理必須強化內部市場的信息透明度，并從制度安排上控制預算決策部門的“自由裁量權”。目前，我軍財務系統利用現代信息網絡技術，建立現代信息管理系統，有效地提高國防預算資金配給和使用的信息透明度。同時在制度安排上，通過加強對預算編制、審批、執行的控制和監督，硬化預算約束，有效控制了尋租行為發生。但是，我國國防預算系統中存在的“自由裁量權”并未得到有效的治理，“尋租”和“設租”現象依然不同程度地存在。因此，有效地治理國防預算中“自由裁量權”將是未來國防預算編制體制重要內容之一。具體措施應該是，削減國防預算部門資金配給的自由裁量權，并構建出利益相關主體共同治理的國防預算管理模式。國防預算涉及眾多的利益相關主體，包括預算資金使用者、國防預算部門、立法監督機構、軍隊審計部門、媒體及部隊官兵等。現代預算治理模式演進表明，科學的預算需要在不同利益相關主體之間實現有效的整合，在國防預算系統中，就要將上述的利益相關主體及彼此之間的互動影響及相互制約的關系，整合于一個彼此銜接、相互制衡、權責明確和激勵兼容的共同治理結構之中，以增強預算的編制和執行中的公眾參與程度，從機制上減少國防預算管理過程中的尋租現象。

三、國防預算管理的委托代理分析

委托代理理論是對如何解決代理人問題的研究與探索，該理論認為，解決代理問題的最佳辦法，一是在不影響總目標實現的前提下盡可能減少委托代理的層級；二是建立一套既能夠有效地約束代理人的行為，同時又能激勵代理人按委托人的旨意設立目標而努力工作，以減少代理成本，實現托人與代理人雙方的“帕累托最優”。國防預算在組織結構上也體現為一系列的委托代理關系，國防預算實際是國民、國家立法機關、軍隊各級機關及軍隊各級機關的具體職能部門之間就國防經濟資源投入范圍和方向及運行管理所形成的委托代理關系，它由以下五個層次的代理關系構成：(1)國民將國防預算管理權委托給國家立法機構；(2)國家立法機關將國防預算權力委托給軍隊(總部)；(3)軍隊各級機關又接受總部的委托進行國防預算的管理；(4)軍隊各級機關通過職能劃分將國防預算管理事務委托給軍隊各級財務部門具體執行；(5)軍隊各級財務部門憑借預算分解和職責分工，將具體的預算管理權利繼續委托給各級部門機關、事業單位和具體的負責人員等，形成不同層次的委托代理關系。從總體上看，它有兩大基本特征：一是委托代理鏈條長。根據委托代理理論，由于代理人和委托人的目標函數并不總是一致，代理的層次越多，代理鏈條越長，初始委托人最終的實現目標與理想目標的偏差就會越大，因為代理人在信息不對稱條件下有可能會濫用職權、以權謀私，其行為不斷偏離委托人的目標。二是委托代理采取授權、而非產權方式。經濟領域中的委托代理關系，有著明確的財產關系，因此，委托方有充分的動力和策略對代理方實施激勵和約束，而國防預算形成的資產屬于全體人民，國防預算委托代理關系是依授權方式建立的，如從初始委托人國民到立法機關的授權，再從立法機關到最終的軍隊各機構人員授權。這種多層次的“雙向”和“授權”式的委托代理關系沒有具體的所有者和委托主體，所有者“缺位”使得委托代理關系中內在的激勵和約束動力不足。激勵和約束動力不足極易誘發代理人的工作惰性或腐敗行為。

為了避免委托代理機制所帶來的不良反應(如各級代理人的腐敗行為及腐敗行為)，就需要提高監督力度，減少國防預算管理中的委托代理層次，強化國防控管和監督約束機制，讓委托人能盡量直接監督代理人，降低代理成本。為實現這一目標，國防預算管理中開始采用軍隊直接采購制度、軍隊資金集中支付制度及有效的、嚴格的預算監督機制等。這些措施雖然有效地提高了國防經濟資源的運行效率，但是它只在“預算支出”環節上強化了對代理人的監督，而“預算形成”環節由于委托代理層次多依然存在著高昂的代理成本，如代理人為了本部門利益最大化，不斷虛列支出，導致預算不實等。因此，減少“預算形成”環節的委托代理層次理應成為國防預算改革的重要方面，也就是說，國防預算改革要與我軍編制改革和后勤保障改革聯結起來，在軍隊組織結構“扁平化”和后勤保障“一體化”的大背景下，通過減少“預算形成”過程的委托代理層次，來強化對代理人的監督。具體地說，把過去從團開始的“團、師、軍、軍區、總部”由下至上的五級預算形成模式，改革為“團、地區保障部、總部”三級預算形成模式(其中地區保障級設一個由其保障對象的主管組成的委員會，該委員會負責制定本級預算)，三級預算形成模式的優點在于：一是有效減少了國防預算的委托代理層次，從“預算形成”環節強化了對代理人的監督；二是實現了預算與具體使用單位適度的“分離”，有效抑制了有些單位為追求自身利益最大化不斷虛列預算的現象。

四、國防預算管理的博弈分析

博弈理論是動態上描述預算形成過程及其結果的最好工具。預算過程中的各利益主體的博弈均衡不僅決定了資源的配置結構，同時也界定了各利益主體對資源的權利。1964年美國政治學家、公共決策和公共管理學家瓦爾達沃斯基(AaronWildavsky)在其著作《預算過程中的政治學》中運用博弈論的基本原理對預算管理行為進行了研究。他發現在預算的編制與執行過程中存在著資金的管理者和使用者的雙人博弈關系。一方面資金使用者由于其“經濟人”特性，都會堅守自己立場，申明自己堅持的支出是如何的重要和必要，會不斷尋求預算的擴大；另一方面資金的管理者又局限于整體資源的稀缺性及有限性，不得不對各項支出進行壓縮，在各個資金使用者之間進行權衡。瓦爾達沃斯基認為，只有存在利益沖突且經過職能專門化的資金管理者和使用者之間的博弈，經過利益交鋒和制度協調而形成的預算才是最理想的。但在國防預算中這種雙人博弈理論并非完全合理。由于國防預算資金屬于“公有產權”，預算資金的管理者與使用者并不存在根本上的利益沖突，因此，資金使用者和資金管理者在追求各自利益最大化條件下，往往會利用與國家之間的信息障礙(信息不足與信息不對稱)而違背雙方之間的管理與被管理角色，可能不去結成博弈聯盟，而是相互勾結，形成非法聯盟，與國家和軍隊進行博弈并侵害國家“公有產權”。如極少數國防資金管理者與使用者一起合謀，虛增預算、貪污腐敗、揮霍公款等等。

國防預算管理活動中博弈負面現象的存在，正是國防預算資金“產權”不明的結果。因此，要提高整個國防預算效率就必須明確“國防預算資金產權”，從制度安排上規范博弈、約束行為，盡可能地壓縮預算博弈發生的平臺空間，將一切預算博弈行為納入制度約束，明確資金的歸屬和使用范圍、嚴格地界定預算博弈局中人的責任和權利。具體地說，我國當前和未來的國防預算需要做的是：一是真正做到細化部門預算。預算中分配給部隊的經費，要完全明確到具體的使用單位和項目，同時，各單位、各部門直接開支的經費要詳細列出開支項目和經費數額，從而使國防預算資金有明確的“產權歸屬”和使用范圍，以防發生合謀侵害國家利益現象。二是制定科學、合理的預算支出標準體系，要進一步擴大維持性經費標準化范圍，一些不便于標準化內容，則采取定額供應方式。三是嚴格預算申報、審核、審批程序，重點要明確各級預算決策機構的權利和責任，做到權責相稱。四是規范預算執行以及建立嚴格的預算監督約束機制。

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(作者單位：國防科技大學人文與社會科學學院 湖南長沙 410000)

(責編：若佳)